为什么美国的投票率很低?——来自历史与制度的分析

来源:海国图智研究院时间:2020-10-15

美国总统选举的投票率远远低于其他西方民主国家。根据皮尤研究中心的数据,只有56%的美国成年人在2016年总统选举中投票。在经济合作与发展组织的32个成员国中(均为发达市场经济国家),美国总统选举的投票率仅排在26位,远远落后其他西方国家一般在70-80%的投票率;而100多年前,19世纪后期,美国总统选举的投票率也曾高达81%。在多达79.3%的美国成年人参与投票的1896年总统选举后,投票率在短短20年间下降了30%,并开始了逐年稳步下滑的趋势。作为世界上最发达的民主政体,美国如此剧烈的投票率下滑不禁使人困惑。本文将纵观美国历史,讨论阻拦民众投票的制度性因素,分析现代美国系统性压制选民的法律,最后将展望2020年总统大选的投票率。

个人还是制度?

美国人是否选择投票和他们的年龄、性别、种族、收入、所在地、教育水平等人口特征都息息相关。总的来说,老年人比年轻人更有可能投票;白人比少数族裔更有可能投票;受过高等教育的人比只有高中学历的人更有可能投票;中产阶级比工人阶级更有可能投票。固然,我们可以从个体层面来分析这个现象,并通过他们的不同人口特征来找到可能的解释:例如受过高等教育的人更了解投票的重要性,白人比起少数族裔对于公民身份有着更强的认同,年轻人不关心政治等推测。然而,到底是这些特征本身导致他们不投票,还是选举系统系统性地阻拦这些群体投票呢?

如果是高等学府教育了行使公民权的重要性,那为什么在19世纪群众普遍教育水平不高的情况下投票率曾高达80%呢?如果是穷人缺乏政治资源的话,为什么在瑞典工人阶级和中产阶级有着相似的投票率,而在美国中产阶级的投票率却超出工人阶级近一半?政治科学家发现美国投票率和个人社会经济地位紧密相关,但是在十余个其他西方民主国家却并没有发现这种联系。因此,如此有规律性的投票模式指向了美国投票系统的结构性问题。

19世纪的高投票率

政治社会学学者法兰斯·皮温(Frances Piven)和理查德·克劳德(Richard Cloward)《美国人为何不投票》一书中指出了低投票率是受党派影响的制度(institution)的产物。他们发现阻拦者当代选民投票的制度早在19世纪末被创立。

在19世纪末的总统选举中,投票率常年保持在70%-80%区间,远远高于当今在50%徘徊的投票率,但是这种高投票率却是政治机器(political machine)的产物。政治机器指的是有势力的地方党派掌握着足够的选票和政治资源来垄断当地政治的走向。政治机器的诞生和当时的历史背景密不可分。美国北部在19世纪末经历了工业革命带来的巨大社会变革:来自爱尔兰和意大利的移民涌进工厂,都市化进程逐渐开始,大量的低廉劳动力群居在都市中心。政客通过政治机器利用大量贫困、缺乏社会连接的劳动人口来牢牢掌握着民众的选票。

支持各地政治机器运转的是政府对待民众侍从主义(clientelism)行为。侍从主义发生在大量人口还未适应工业化城市生活时,官员给予民众物质利益以换取他们的选票。纽约市政客威廉·推德(William Tweed)和他领导的坦慕尼协会(Tammany Hall)就是19世纪政治机器的代表。被人以“推德老大(Boss Tweed)”的名字所熟知,推德掌握着提名纽约市民主党候选人的权利。因此他有机会接受大量来自民主党候选人的贿赂,并用贿赂来的钱财给普通民众提供食物或服务,以强迫他们投票给这些民主党候选人,从而利用物质利益建立了一群忠实的追随者。

部落主义(tribalism)同样导致了极高的投票率。部落主义指的是民众强烈和他们的宗教、种族等“部落特征”连接,所以导致根据部落政治倾向投票。在19世纪美国社会,早期英国移民对于天主教的意大利和爱尔兰移民有着强烈不满,所以他们带着强烈种族和宗教敌对情绪地投票。北方和南方选民也带着强烈的地域敌对情绪,这种地域属性也包含了种族、经济等各种因素。为了利用这种敌对情绪,政客将政治议题和部落身份连接,从而动员选民用投票“击败敌方”。

综上所述,腐败的侍从主义政治和强烈的部落归属感导致了19世纪的高投票率。尽管现代常将高投票率视为参与民主制的标志,美国19世纪的高投票率却深深地打上了腐败和敌对情绪的印记。

1896系统阻止工人阶级投票

为了应对19世纪猖獗的腐败现象,由企业支持的投票改革开始在各地实行。在1896年总统选举后,全国各地开始实行包括选民登记、居住地要求、投票税、文化考试等一系列投票改革,又称为1896系统(The System of 1896)。1896系统对美国直到今日的投票系统都有着深远的影响,在1896年后,投票率再也未能达到19世纪末80%投票率的盛况。

促使1896系统建成的重要因素,是减轻的党派竞争。19世纪90年代,由农民领导的人民党(People’s Party)开始在西部和南方得到广泛支持,倡导着农业改革、税务改革、和铁路改革等自由主义议题。人民党迅速发展成为了势力可观的第三党,人民党总统候选人甚至在1892年的总统大选中赢得了超过100万的选票和西部四州的支持。然而,也就是在这次得到全国关注的选举后,民主党的政策融入了部分人民党主张,并收编了人民党职业政客,从而有效地削减了人民党势力。在1896年后,人民党几乎完全从主流政治版图中消失了。

当激烈的党派竞争存在时,每个党派需要动员尽可能多的选民以确保自己党派的当选。但是当党派竞争减少时,即使没有来自工人阶级的选票,党派也可以通过忠实的核心选民赢得选举。因此,党派精英也失去了花费时间和经历动员底层选民的必要。与此同时,企业和上流阶级开始推动投票改革,以阻拦工人阶级和边缘化人口投票,从而精英可以更容易控制党派走向。

投票改革削减了侍从主义党派活动,党派就失去了连接工人阶级的唯一渠道,从而使得他们更难动员这类人口。政策性障碍也从结构上使得工人阶级更难投票。因此,接受着来自企业的金钱支持,党派没有动机和必要来动员工人阶级,他们的政治提案也逐渐和工人阶级脱轨。因此,工人阶级本身也失去了兴趣投票,因为他们的切身利益不会因为任一党派的当选而得到改变。

现代美国系统性选民压制

尽管距离19世纪初的投票改革已过去超过100年,当今的美国选民依旧深受着这个系统的影响。公然阻拦少数族裔投票的投票税、文化考试在1965年选举法案(Voting Rights Act of 1965)后才被废除。对于边缘化选民的压制在这之后也并未消失,近年来涌现的身份证明、注册要求等法律规定,更是有规律地压制着少数族裔、低收入人口、年轻人的选票。

皮温和克劳德在书中指出,即使在激烈竞争的选举中,两党也很少选择动员新选民。即使一党在一次选举中成功动员了新的选民,在日后的选举中很难预测他们的投票模式,不能确定他们的忠诚度。因此,两党在20世纪后采取了另一种策略:减少对方党派选民的参与程度。尽管一开始1896系统的创立是两党精英有意识的产物,近20年来我们主要见到的却是共和党压制民主党选民,因为边缘化人口的支持更容易被系统性控制。所以,近年来全部由共和党立法机构通过的投票限制法律,在减少选民舞弊(fraud)的说辞下,是阻拦民主党目标选民参与投票的真实目的。

选民身份证明要求

目前有36个州要求在投票时出示身份证明,其中11个州要求选民必须出示照片身份证明。尽管身份证明要求的历史可以追溯到上世纪50年代,近年来愈发严格的身份证明要求是从2008年最高法院《克拉佛v.马林县选举委员会》(Crawford v. Marin County Election Board)判决后才开始在全国流行。印第安纳州2005年颁布的法律要求所有选民必须出示带有照片的身份证明才可以投票,没有携带身份证明的选民可以投“暂时票”(provisional ballot)并在十日之内带来身份证明以证明选票真实性。最高法院确认了此项法律符合宪法,这个判决也使选民照片身份证明成为了全国讨论的热点。时任最高法院大法官的露丝·巴德·金斯伯格(Ruth Bader Ginsberg)在此案中持反对意见,并认为认为此法律将“故意地歧视”部分人口。在此案后,美国各地开始大量涌现类似的严格身份证明法律。


选民身份证明法律从2000年到2016年的变迁。可以发现深棕色代表的“严格要求照片身份证明”的数量在近十年突增。

在美国,因为没有全国统一的身份证,并不是所有人都拥有有效的身份证明。常见的身份证明包括驾照、护照、出生证明等。但是少数族裔经常因为经济和移民身份等因素更没有可能拥有身份证明。一项全国调查发现,63%的非裔和73%西裔美国人有驾照,而多达84%的白人拥有这种最为常见的身份证明。

两党对于身份证明法律的态度两极分化。支持者认为选举舞弊(fraud)是广泛存在的现象,因此身份证明要求可以有效地防止冒名投票。支持者指出身份证明法律并不会影响投票率,因为合法公民都持有有效的身份证明。另一方面,反对者认为没有证据支持选举舞弊广泛存在,而且身份证明法律针对性地阻拦了更有可能缺乏身份证明的民主党目标选民(穷人、少数族裔、第一代移民和年轻人等)。

学界也对身份证明法是否减低投票率一题争论不休。海纳尔(Hanial)和他的同事在2017年的一项权威研究中发现选民身份证明法有规律地减少了少数族裔的投票率。其中对于西裔选民的影响最为显著:实行严格身份证明法的州,西裔美国人的投票率比起不实行身份证明法的州减少了10%。身份证明法的影响在初选中尤为显著:西裔、非裔和亚裔选民的投票率分别下降了9.3%、8.6%、12.5%。然而身份证明要求对于白人选民的投票率没有任何影响,所以在实行身份证明法的州,白人和少数族裔投票率的差别更为明显。即使是在身份证明要求不那么严格的州,研究发现非裔和西裔美国人更有可能被要求出示身份证明。


对应每个族裔的第一列代表不要求身份证明的总选投票率,第二列代表要求身份证明的总选投票率,第三列代表不要求身份证明的初选投票率,第四列代表要求身份证明的初选投票率。身份证明要求对于白人在总选和初选的投票率几乎没有任何影响,但其他任何族裔在有身份要求时投票率显著下降。

尽管有不同意见的争论,但此类身份证明法的真实目的不难推断。2006年至2011年之间所有的选民身份要求法都是由共和党掌握的州议会通过的。因为大部分被身份证明法影响的人群(少数族裔、穷人、年轻人)都是民主党的目标选民,共和党可以通过此类法律维持自身政治优势。在初选中,不执行身份证明法州的民主党和共和党投票率的差别有4.3%,而在执行身份证明法的州这个差别翻了一倍。

选民注册要求

投票一般被认为是一项低回报的行为,除了精神上的满足感,投票此行为本身并不能给个人带来任何实际好处。并且,由于美国选举人团制度和庞大的人口数量,个人是否投票几乎不会对选举结果产生任何影响。因此,任何增加投票成本的政策,例如身份证明法律、注册要求等,都会阻拦选民投票。

并不是所有到了投票年龄的美国人就会自动成为选民。在18岁后,美国人需要填写网上申请表或在当地选举部门注册成为选民后才可在选举中投票。不同州有着不同的注册要求,有些州甚至要求选民每年都要重新注册。已经注册的选民在跨州搬家后也需要在所在州重新注册。一份研究比较了纽约州和俄亥俄州在上世纪50-60年代要求选民注册后投票率的变化。在注册法律生效后,下一场选举的投票率降低了4-7%,从长远来看投票率因为注册要求降低了3-4%。注册截止日期也是阻拦选民投票的障碍之一。如果一座城市的注册截止日比选举早三个月或更久,注册选民率会下降15%。第一次投票的年轻人、经常搬家者尤其会被早截止日期所影响。

美国进步中心(Center for American Progress)发现注册是阻拦大多数年轻选民投票的因素。55%的黑人青年,45%的西裔青年,和61%的白人青年表示“没有注册”是他们没有在2012年的总统选举中投票的主要原因。近年来部分州实行了自动注册,投票当日注册等改革措施,极大地提高了年轻人和穷人的投票率。在实行自动注册的州,18-24岁的年轻人投票率上升了6.3%,低收入人口投票率上升了4.0%。允许16岁青年提前注册等法律也极大地提升了投票率。

展望2020年大选投票率

自从疫情开始后,特朗普总统一再打压州政府采用邮寄选票(Mail-in Voting),他表示:“[邮寄选票的话]这个国家就再也不会有共和党总统了。”他给出的原因是邮寄选票鼓励选举舞弊,而且有可能动员更多民主党目标选民。但是,特朗普错误地预估了邮寄选票对于选情的影响。多份研究发现尽管邮寄选票能够轻微增加3-4%整体投票率,实行邮寄选票本身并不会给任一党派带来好处。这部分因邮寄选票才投票的选民大多是很少关心政治,对任何党派都不持有忠诚的选民。

但是现在依旧难以预测邮寄选票会对此次2020年大选有什么影响。在一方面,2018年的中期选举创造了选民参与度的历史新高。中期选举投票率通常远低于总统选举,但是2018年的中期选举投票率居然达到了惊人的53.4%,高出2014年中期选举12个百分点。根据美国普查局(U.S. Census Bureau)的数据,18-29岁选民的投票率从2014年的20%在2018年几乎翻倍到了36%,少数族裔投票率也有着11-13%的增长。

2018年的投票率激增可以被解释为在特朗普领导下逐渐愈发两极化的美国社会现状。特朗普政府在任期前两年的政策迫使许多之前不常参与政治的群体(年轻人,少数族裔)感到有义务用选票表明他们的态度。2020年里发生的弹劾案、糟糕的疫情管控、剧烈的种族对立情绪只能加剧了比起2018年更加强烈的政治两极化。


1978年至2018年中期选举适龄投票人口投票率

但在另一方面,疫情大大提高了民众投票的难度。尽管9个州实行了给所有注册选民自动邮寄选票的政策,这些州全部在本就是民主党掌握的西海岸和新英格兰地区。除去这9个州外,选民如果想要邮寄选票必须向州政府申请缺席选票(absentee ballot)。7个州甚至规定出于对新冠疫情的担忧不能作为申请缺席投票的原因。此外因为疫情,愿意在投票点工作的人员大量减少,所以州政府不得不减少投票点的数量。在选举日当天,很有可能出现人员拥挤,排长队的现象,将进一步阻拦关心疫情的民众前往投票。选举点如何统计邮寄选票也是一大难题,特朗普一再表示他不会允许在选举日过后几周还在统计选票。


深绿色表明该州会自动给所有注册选民邮寄选票,浅绿色表示该州允许缺席投票,黄色表示该州需要选民提供合理的缺席投票原因。来源:纽约时报

综上所述,尽管民众的政治参与度空前的高,他们很有可能因为疫情和投票政策而无法参与投票。所以很难预估这双向的变化会对2020年总统大选投票率产生怎样的影响。

结语

尽管美国经常宣扬自身民主制度的优越性,并在发展中国家强制推广民主制。一个民主政体最直接的体现——公民投票权——在美国却被系统性压制。当今的低投票率有着悠久的历史来源。为了预防在19世纪普遍的腐败现象,政府开始进行投票改革。但是这些改革却系统性地从法律层面阻拦边缘化选民投票,从而使得上流阶级牢牢掌握着政治走向。1896系统直到今天都在发挥作用:身份证明法律和选民注册要求等有规律地针对着少数族裔、年轻人和穷人。即将到来的总统大选中,系统性因素将继续压制着部分选民投票,因此选举结果也无法作为真实民主制下民意的体现。

作者:高一可   海国图智研究院研究助理
审校:葛健豪   海国图智研究院助理研究员