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特朗普政府奉行一种以利益为导向的外交策略，优先与符合美国经济和安全需求的国家发展关系。这一做法起初受到部分外国领导人的欢迎，他们认为贸易比援助更能带来实质收益。然而，该策略与“美国优先”的执政理念之间逐渐产生矛盾，这种紧张关系在美非关系中表现得最为明显。

特朗普政府早期提出的“贸易优于援助”的对非商业外交战略，受到不少非洲领导人的欢迎。这些领导人长期以来一直呼吁美国将非洲视为平等的商业伙伴，而不仅仅是受援对象。尽管美国在非洲早有商业外交传统，但特朗普政府试图通过强调贸易利益、私营部门投资以及美国企业的可融资伙伴关系，来凸显其政策的创新性——既面向国内选民，也试图说服非洲领导人认同其经济增长潜力。

曾参与制定对非政策的前美国国务院非洲事务高级官员特洛伊·菲特雷尔（Troy Fitrell）大使，2025年5月在科特迪瓦阿比让发表讲话时指出，该战略将联合美国企业、非洲政府和其他利益相关方，共同为非洲经济增长创造有利条件。

非洲人口快速增长，并拥有满足全球高科技产业需求的关键矿产资源，其战略与地缘政治地位不断提升，为美国提供了明确的利益交汇点。在此背景下，商业外交战略有望实现协同效应。

然而，外交政策无法脱离国内政治而独立运行。在特朗普本届政府任内，支持美国企业等国内优先事项显著影响了外交议程，给对非商业外交战略的制定与执行带来挑战。其中，贸易保护主义与移民改革是引发紧张关系最为突出的两个领域。

一、贸易保护主义

2025年4月2日，特朗普政府发布“解放日”14257号行政命令，提议通过高额关税应对贸易逆差，推动美国经济独立。然而，此举与其在非洲推行的“贸易优于援助”方针背道而驰。该命令（后来被多次修改）最初对29个非洲国家征收10%的基准关税，并对另外20国征收更高税率，其中莱索托的税率高达50%，仅次于中国。

莱索托是非洲最小的经济体之一，其纺织业严重依赖对美出口。在特朗普宣布90天暂停加征关税之前，该国纺织业已宣布进入灾难状态。7月31日特朗普政府调整税率后，莱索托的关税降至15%，获得一定喘息空间，但约1.2万个纺织岗位仍岌岌可危，该国不得不为其产品寻找新市场。

特朗普还对部分南非商品加征30%关税，并威胁要对与金砖国家结盟的经济体额外征收10%的关税。这些措施影响了尼日利亚、南非等非洲主要经济体及多个小国。南非汽车零部件行业因长期享受对美免税出口，预计就业将受到严重冲击。

尼日利亚目前税率为15%。鉴于其于2025年1月以伙伴国身份加入金砖国家，而特朗普政府视该组织为“反美”，尼日利亚可能面临额外10%的关税上调。

尽管特朗普政府最终对部分关税作出调整，但征税行为已在严重依赖对美贸易的非洲国家中引发普遍担忧。这些措施不仅动摇非洲经济，也使美国商业外交战略的真实意图受到质疑。有人怀疑，美方是否仅仅只是为了获取非洲矿产，而非构建互惠互利的伙伴关系。

特朗普政府表现出对“交易式外交”的偏好。例如，今年早些时候，刚果（金）提议授予美国企业矿产独家开采权，以换取美方针对其对抗M23反政府武装的安全援助。这一诉求影响了后来由美国斡旋的刚果（金）与卢旺达之间的和平协议，该协议显然将为包括美国在内的外国投资者开放部分关键矿产开采权。2025年6月，刚卢两国外长签署和平原则宣言，美国国务院非洲事务高级顾问马萨德·布洛斯（Massad Boulos）称其将通过“区域经济一体化框架”为各方提供经济激励。

保障关键矿产成为本届美国政府的核心关切之一，也在特朗普早期对乌克兰政策中有所体现。尽管美国促成的刚卢和平协议被视为积极一步，但该地区能否实现持久和平仍有待观察。值得注意的是，相关国家总统并未出席6月的签署仪式，一个关键的反政府武装也未参与谈判，协议执行仍面临重大障碍。缺乏稳定与安全的环境，美国企业将很难在该地区开展业务。

关税政策也为《非洲增长与机会法案》（AGOA）的未来蒙上阴影。该法案为非洲国家提供免关税市场准入已持续25年，已于2025年9月底到期。截至本文发稿时，其是否及如何续签尚不明确，而这需要国会采取行动。特朗普在2025年7月与五位非洲总统（加蓬、几内亚比绍、利比里亚、毛里塔尼亚和塞内加尔）的峰会上表示将“考虑”延长AGOA，但由于该协定对部分商品实行零关税，不少非洲领导人对续签前景持怀疑态度。

与此同时，中国已成为非洲最大的贸易伙伴，并于2025年6月取消了对53个非洲国家的关税，这进一步扩大了其对美贸易优势。2024年，中非货物贸易额达2952亿美元，同比增长4.8%，而美非贸易额仅为720亿美元。

面对不确定性，非洲国家正加速推进非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）建设。该倡议于2021年启动，旨在整合14亿人口形成单一市场，但实施进展缓慢。目前49国已批准协定，但只有不足半数在该框架下开展实质贸易。与此同时，非洲国家正拓展与中国、欧盟及海湾国家的贸易关系。

二、移民改革

特朗普政府的移民政策也削弱了其商业外交战略以及与非洲的经济伙伴关系。美国政府以国家安全为由收紧签证与旅行限制，但这些措施对许多非洲国家造成显著的负面影响，具体表现在阻碍贸易投资所需的人员流动、分散非洲领导人处理国内事务的精力，以及恶化了美非高层交往的氛围。

在2025年7月与五位非洲领导人的峰会中，特朗普政府转而施压非洲国家接收从美国遣返的第三国国民，这一议题转移了经济合作的焦点，也无助于构建强劲经济关系所需的相互尊重。

美国已对至少19个国家实施完全或部分签证禁令，其中有10个是非洲国家。此外，特朗普政府一项引发争议的政策允许声称受迫害的南非白人阿非利卡人（Afrikaner）以难民身份入境，进一步加剧紧张局势。

多位非洲官员批评这些惩罚性措施不可接受且适得其反。例如，尼日利亚表示，尽管该国希望加强与美国的贸易关系，但旅行限制是一个主要障碍。尼日利亚外长优素福·图加尔（Yusuf Tuggar）公开拒绝美方要求其接收第三国寻求庇护者的压力，强调尼日利亚自身面临严峻挑战，不会接收与该国无关的被驱逐者。

特朗普政府还收紧学生签证政策，影响大量非洲青年，甚至那些已在美国就读的学生被警告勿轻易离境，以免无法再次入境。可以说，在非洲年轻人口激增、即将成为全球重要经济力量之际，特朗普政府的对外经贸政策展现出损人不利己的短视。根据世界经济论坛的报告，“到2035年，非洲每年新增劳动力人口将超过世界其他地区总和。”而中国在吸引非洲优秀人才方面已显著领先于美国。

三、对美国的影响与建议

美国当然应优先考虑自身国家利益，但在当今高度相互依存的世界中，外交政策利益与国内议程密不可分，即便对于经济强大的美国而言也是如此。采取可能破坏贸易与经济增长目标的措施，阻碍海外有益甚至利润丰厚的经济联系，无疑是短视的。若特朗普政府不能以有利于美国人（且不顾及受影响的非洲人）的方式平衡这些利益，就有可能陷入更深的困境，其大力宣扬的商业外交战略亦将面临风险。

随着非洲地缘政治重要性不断提升，美国必须清晰阐明其与非洲国家交往的动机与必要性——为什么要以及为什么必须与非洲国家交往——而不能仅仅是用更多的地缘政治来取代中国。这种做法对非洲领导人或民众缺乏吸引力。

相反，特朗普政府若能准确把握自身在潜在伙伴眼中的独特之处，将能取得更大经济成功。如前所述，中国在对非贸易方面已超越美国，并正加大对软实力领域（如教育）的投入。而现在，特朗普政府却在削弱许多曾是美国在非洲竞争优势的软实力工具，包括限制移民与教育交流，以及裁撤美国国际开发署（USAID）等重要机构。

例如，USAID的裁撤导致2013年启动的“电力非洲”项目终止，而能源供应对任何经济发展都至关重要。另一个被终止的项目是“繁荣非洲”，该倡议在第一届特朗普政府时期建立，旨在通过设立私营主导的美非贸易服务平台进一步加强合作。

特朗普政府还暂停了美国贸易和发展署的工作，该机构本可通过降低早期投资风险助力商业外交战略。尽管美国国务院在近期的重组中保留了非洲局，但政府已考虑大幅缩减在非洲的外交存在。

像千禧年挑战公司（MCC）这样表现优异的机构也面临预算削减压力。不过，MCC近期宣布向科特迪瓦提供3亿美元电气化资金，显示出一定复苏势头。此类投资对建设成功贸易与投资所需的基础设施至关重要，也可确保派往非洲的高级代表团不仅是象征性的。

美国政府已释放信号，计划更多依赖美国国际开发金融公司（DFC）和美国进出口银行（EXIM）等金融机构。例如，美国进出口银行于今年8月宣布为华盛顿特区一家小型设备出口商提供6600万美元担保，用于科特迪瓦新建国家数据中心项目。但该银行公告也明确表示，交易旨在“排挤中国竞争对手”。不过，若项目配备合适的本地执行团队，仍具发展潜力——毕竟，人才决定政策成效。

同样，美国政府仍有机会调整纠正其旅行限制、关税政策以及大幅削减的外援和外交预算，转而采取支持其对非商业议程的方式，而不是削弱美国在全球的影响力。

国务卿鲁比奥于2025年5月宣布的国务院重组，应确保具备非洲经验的专业人员在相关办公室与项目中担任决策职务。国务院需要具备高水平技能与经验的专门机构，以妥善处理与海外伙伴及美国政府其他部门的复杂关系——如果总统真心推行“贸易优于援助”议程，这些部门本可提供协助。在与国会进行的2026财年预算审议中，应确保有足够资金维持使馆人员配备和运行，并支持国务院推进相关优先事项。

续签《非洲增长与机会法案》（AGOA）应是另一个优先事项。该法案虽不完美，但为美非双方在创新、就业创造与机遇拓展方面提供了可能。

在推行商业外交过程中，特朗普及其内阁应坦诚回答：美国与中国的区别何在？非洲各地民众的看法基于其生活经验。尽管近期中国对非资金有所减少，但非洲对华看法仍相对积极。最新“非洲晴雨表”覆盖30个非洲国家的调查显示，60%的非洲人对中国的经济和政治影响力持正面看法，而对美国持相同看法的比例为53%。五年前，这两大经济体在非洲的支持度不相上下，中国的支持率为59%，美国的支持率为58%。

在当前非洲受到其他主要国家（包括日本等美国盟友）竞相争取的时代——这些国家提供自由贸易区和促进文化交流的移民政策——美国必须明确其与众不同且更具价值的特质。唯此，特朗普政府的商业外交才能实现其所宣称的、惠及美非双方的成果。

作者简介：奥吉·奥努博古（Oge Onubogu），美国战略与国际问题研究中心（CSIS）高级研究员、非洲项目主任。原文题为：Trump’s Africa Policy: Commerce and Domestic Politics Clash；原文链接：https://www.csis.org/analysis/trumps-africa-policy-commerce-and-domestic-politics-clash；本文节选自美国战略与国际问题研究中心（CSIS）报告：《驾驭变局：盟友与伙伴对美国外交政策的回应》（Navigating Disruption: Ally and Partner Responses to U.S. Foreign Policy）https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/2025-10/251006_GFP_Navigating_Disruption.pdf