南海争端与疫情危机双重压力下的中菲关系未来

来源:海国图智时间:2020-08-11

SOUTHEAST ASIA INSIGHT《东南亚观察》

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摘要:2020年7月14日,中国国务委员兼外长王毅同菲律宾外长洛钦举行了“公开、友好和富有成果的”视频会谈,希望借中菲建交45周年的契机,促进和深化“一带一路”倡议同菲方“大建特建”规划对接,推动中菲全面战略合作关系再上新台阶。[1]本次会谈的重点主要是南海问题和抗疫合作,而这也是近期影响中国与东盟国家之间关系走向的重要因素。笔者认为,随着美国在南海军事行动的日益频繁,南海问题的进展将成为中菲关系发展乃至亚太地区和平秩序维持的重要试金石;而中菲双方在面对新冠疫情这一国际突发事件时所表现出的合作精神,将成为双边关系的重要助推器。从两国政府的声明来看,双方都深切意识到了地区内存在的问题,中菲愿意通过对话化解争端,以协商化解分歧,共同维护东南亚地区秩序的稳定。总的来说,中菲关系的前景是光明的,但国际突发事件和域外干预力量可能使得其发展道路并不平坦。


一、杜特尔特政府上台以来中菲关系的发展变化

2016年6月杜特尔特上台以来,在国内雷厉风行地推行“杜特尔特经济学”,将大量精力投入到以大规模基建拉动经济增长上,同时主张与中国的“一带一路”倡议相对接,以获得现实经济利益;为了更好地配合其国内政策,杜特尔特一改前任阿基诺三世亲美反华的立场,提出了暂时搁置与中国的南海主权争议,嗣后逐步以双边谈判的形式解决的外交政策。[2]

关于杜特尔特政府的政策转向,学界从多种理论视角出发对其进行了分析。比如,学者凌胜利从结构现实主义视角出发,认为中国崛起导致了亚太地区中美力量对比的变化,从而使菲律宾意识到中国会成为日益重要的合作伙伴[3],学者席桂桂则更为具体的分析了体系力量变化对菲外交政策的影响过程,认为杜特尔特上台时中国、美国和东盟之间形成了相对稳定的动态平衡,导致小国对发展诉求的敏感度甚于安全诉求[4];学者陈庆鸿、王丽娜从国内政治的变化入手,认为菲律宾内部选民群体(尤其是青年选民群体)对于政治经济改革的诉求催生了杜特尔特政府的对华政策转变[5];亦有学者马博从国际政治心理学入手,认为杜特尔特的个人经历和自身性格产生的独特心理认知导致了其对华政策的转向[6]。

可以看出,杜特尔特政府的对外政策是国内外多重因素综合作用的结果,在中美亚太博弈的大环境下,其政策应具有一定的连续性和稳定性。在此背景下,2016年后习近平与菲总统杜特尔特数次会晤,其中既有借助博鳌亚洲论坛、亚太经合组织第二十六次领导人非正式会议等多边场合展开的对话与磋商,也有专程进行的国事访问,期间,双方均表现出了良好的合作意愿。2019年8月29日,杜特尔特总统专程访华庆祝中华人民共和国成立70周年。在此次会晤中,习近平指出,在其执政的三年里,中菲关系成功实现了“转圜、巩固、提升”三部曲,愿继续同其一道,从战略高度和长远角度把握好“时”和“势”,引领好中菲关系发展。杜特尔特则将菲中关系提升到了“百年大计”的高度,表示十分珍惜同中国的亲密友谊,期待双方在海上油气开发、基础设施建设等方面展开深度合作。[7]由此观之,杜特尔特上台后中菲双方更加意识到了共同利益的存在,双边关系呈现出持续向好的趋势。但是我们也要看到,在中菲关系总体向好的大背景下,由来已久的南海争端和突发的新冠疫情正成为双边关系发展的重要干预变量,接下来笔者将分别分析这两个变量对于中菲关系发展的影响,以期更客观地预判中菲关系的未来走势。

 

二、南海争端:中菲关系试金石

菲律宾是南海问题的重要当事国,中方认为,中菲南海争端起源于20世纪70年代菲政府第一次对南沙群岛群岛提出主权要求[8]。20世纪70年代马科斯政府发布总统令,将南沙群岛的部分岛礁宣布为“卡拉延群岛”(Kalayaan Island Group),划归菲律宾的专属经济区,表明菲律宾正式对南沙群岛提出主权要求[9]。2009菲总统阿罗约签署“领海基线法”后,中菲双方就展开了以黄岩岛为核心的岛屿主权斗争,2012年的黄岩岛事件标志着南海问题的升级,2016年的南海仲裁案更使得中菲关系降至冰点。[10]总之,历史上中菲两国在南海问题上多有龃龉,甚至一度剑拔弩张,南海争端如何解决,是考验中菲两国领导人智慧、检验中菲关系的试金石。

2016年杜特尔特政府上台以来,提出了处理南海问题的“对话、和平、合作”原则,透露出希望通过双边对话化解分歧的友好态度。学者李忠林将其归纳为五点政策偏好:一是坚持“南海问题不是中菲关系的全部”,将大量精力投入到中菲经贸合作上来,实现“一带一路”倡议与“大建特建”规划相对接;二是强调和平谈判而非战争才是首选,避免中菲之间出现武力冲突;三是偏爱寻求双边磋商,但也不排除多边努力,杜特尔特坚持通过无条件的双边会谈试探中方在南海问题上的底线,同时并未在2016年东盟峰会上提及南海问题;四是坚持维护仲裁结果,但在实践上表现得较为务实理性,不会立即敦促中方履行仲裁结果;五是为了拉动菲经济发展,希望中菲暂时搁置南海争议,实现南海油气资源和渔业资源共享。[11]截至目前,杜特尔特政府传达出的政策信号的确体现了其对中菲合作共赢的美好期冀。和平对话解决南海问题、避免争端升级基本上成为了中菲双方的共同诉求。

值得注意的是,中菲关系的发展是在中美亚太地区博弈的大背景下展开的,美国一直是影响东南亚国家与他国双边关系的重要域外干涉力量。自2017年11月特朗普政府在任期内第一份《国家安全战略报告》中提出“印太战略”的构想之后,美国日益重视维持自身在东南亚地区的力量存在,对中国这个潜在的战略竞争者的敌意也越来越深,而新冠疫情所带来的国内危机更使南海问题成为了特朗普政府转移视线的绝佳窗口。在政策信号方面,7月13日,美国国务卿蓬佩奥发布声明称,中国有关南海问题的大部分声明都是“完全不合法的”,中国的行为是对地区自由“前所未有的威胁”[12]。对此,学者陈相秒指出,这意味着美国已在南海问题上“事实选边站”[13]。另外,蓬佩奥在该声明中特别表达了对中菲南海仲裁案结果的支持,显示出拉拢菲律宾联手反华的意图。在军事行动方面,7月13、15、17、21、22日,美国军机五次进入南海上空;7月4日和7月17日,美国海军“里根”号航母和“尼米兹”号航母在中国南海开展了两次双航母演习[14];7月19-23日,美国“里根号”航母战斗群与日本海上自卫队和澳大利亚军队和在南海举行了三边军事演习[15]。美国国防部长埃斯柏称,这些军事行动表明了美国将“以实际行动支持我们的政策”,应对“中国对印太地区形成的安全威胁”[14]。

在中美对抗日趋升级的背景下,东盟国家的处境十分尴尬。美国有意逼迫东盟国家选边站队以应对中国的威胁,这种行为一是可能破坏东盟国家在中美之间精心维持的动态平衡,即若美国坚持以安全利益为砝码向东盟国家施压,就可能导致东盟国家与中国关系的恶化,从而影响其从中国“一带一路”等政策中获得的经济利益;二是会削弱东盟中心性,影响各国外交政策的独立性;而中方也势必将东盟各国在美国压力下的回应作为评判双边关系的重要依据,这样以来就把东盟国家陷入了夹缝求存的困境。目前杜特尔特政府表态不会参加美国在南海给中国“制造麻烦”的活动[15],但若未来南海局势升温、美方坚持以压促变,菲律宾能否严守不介入立场,是考验中菲关系的重要试金石。

 

三、抗疫合作:中菲关系推动器

除了南海问题带来的安全考量,席卷全球的新冠疫情也是影响东南亚地区秩序的不可忽视的干预变量。菲律宾所在的东南亚地区是较早受疫情波及的地区,而且目前疫情增长势头迅猛。百度的疫情实时大数据报告显示,截止7月26日,菲累计确诊人数78412人,现有确诊人数逾5万人,其中7月1日以来,出现了六次单日确诊超2000人的小高峰[16]。菲律宾疫情对国民经济产生了巨大的冲击,极大地影响了其国内就业形势,由此触发了社会发展的多重问题。以食品贸易为例,日前菲律宾香蕉种植者及出口商协会(PBGEA)主席 Victor S Mercado Junior在新闻发布会中表示,菲律宾的疫情严重影响了对中国和其他国家的香蕉出口,预计2020年的香蕉出口量将由2019年的400万吨下降至250万吨[17]。在经济下行的压力下,菲律宾的就业形势愈发严峻,出国务工人数激增。菲律宾外交部长洛钦在社交媒体发文称6月末有7000名新雇佣的菲律宾劳工前往香港务工[18]。菲劳工的跨国流动一定程度上提高了疫情传播的风险,目前中国的青岛、烟台等沿海城市都发现了菲劳工入境带来的新增确诊病例。


 


 

杜特尔特政府较早地意识到了新冠疫情的严重性,及时地采取严格的防疫措施。3月15日,菲政府宣布全国封城,实施“加强版社区隔离措施”,除食品、医疗卫生等基础行业外,暂停所有社会与经济生产活动,并部署4万余军警控制人员流动,甚至下达了对于不配合防疫者直接击毙的铁腕命令。在抗疫取得一定成效后,5月16日,菲政府又将政策调整为“修订版社区隔离措施”,允许商场部分开放,近三分之二的行业允许有限度复工。在抗疫过程中,菲律宾政府大量购买医疗设备和防护用品,承诺为人民免费发放口罩,向全国1800万户低收入家庭发放补助,致使政府经济陷入困境[19]。

在中国疫情一定程度上纾解之后,中国政府向菲律宾提供了大量的抗疫援助,中菲双方打开了合作抗疫的友好新局面。在决策沟通层面,4月14日,国家总理李克强出席“10+3各国抗击新冠疫情”领导人特别视频会议,表示愿在确保防控的条件下,维持必要的人流物流,稳定产业链供应链,尽快恢复东南亚地区经济,[20]在此原则指导下,中国驻菲大使黄溪连与菲华商联总会理事会在4月27日举行了抗疫工作视频会议,表示在菲华社已筹集2.7亿比索协助菲方抗疫;[21]在技术援助方面,4月5日,国家卫健委指派具有一线抗疫经验的12名专家组成赴菲抗疫医疗专家组前往马尼拉协助抗疫,在19日完成任务归国后,专家组将继续通过远程咨询等方式,为菲方抗击疫情继续贡献力量;在物资支持方面,中国政府积极协助菲方采购近万立方米的抗疫物资并协助安排包机帮助菲运送抗疫物资,目前已向菲政府提供了三批抗疫物资援助[22];在精神支持方面,由中国驻菲律宾大使黄溪连和菲律宾友人联合作词作曲的中菲双语歌曲《海的那边》已成为双方合作抗疫的精神引领[23]。

与中国的倾力相助相比,美国对菲的抗疫支持可谓乏善可陈。在疫情爆发期,特朗普政府宣布暂停向海外运输物资,并冻结了对包括菲律宾在内的至少13个国家的医疗援助[24];在菲国内紧缺医护人员的情况下,特朗普政府依旧坚持通过高工资和签证优惠吸引菲医疗人员赴美务工[19]。相形之下难怪杜特尔特将中菲的抗疫合作称为“其他国家合作的样板”,而将美国视作“麻烦”制造者了。因此笔者认为,中菲双方在应对新冠疫情危机时表现出的共克时艰的友好合作精神,必将成为中菲关系进一步发展的有效助推器。在中美亚太博弈的背景下,中国在疫情危机中的雪中送炭之举也将成为平衡美国对菲律宾安全威胁的重要砝码,从而降低菲律宾短时间内倒向美国的可能性。

 

四、总结

综上所述,一方面新冠疫情催生了中菲合作的需求,中国的雪中送炭之举有效地拉近了中菲关系;另一方面,近期美国在南海问题上表现出的强硬态势也成为影响中菲关系发展的重要外部干预变量。在可预见的未来,东盟国家必然还要在中美两个大国之间反复周旋,以维持自身安全和地区力量的动态平衡。从理论研究上看,清华大学国际关系研究院对外关系定量预测组通过定量手段,预测2020年菲律宾会更倾向于在具体议题上进行对冲,并且逐步向中国靠拢[25];从事实发展来看,7月14日举行的中菲外长视频会议也传递出了中菲合作的积极信号。笔者认为,短时期内的中菲关系是总体向好的,但双方也要警惕域外大国干预和南海争端升级导致的离心现象。唯有在经济合作的基础上加快构建政治互信,中菲关系方能行稳致远。

 

本文作者:吴泽平,海国图智研究院研究助理,现为中文出版物《东南亚观察》编辑,研究兴趣:东南亚研究,区域合作,大国外交

 

【参考文献】
[1]华春莹介绍中菲外长视频会议共识:海上争议不是中菲关系全部,不应也不会影响中菲友好,中国新闻网,2020年7月16日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1672389822029552732&wfr=spider&for=pc.
[2]李金明.“杜特尔特经济学”与中菲关系的改善[J].东南亚研究,2017(06):137-151+157.
[3]凌胜利.中美亚太“主导权”竞争: 认知差异及化解之道[J].社会科学,2017年第3期。
[4]席桂桂,凌胜利.安全感知、发展诉求与菲律宾对华政策转变[J].东南亚研究,2019(05):138-152+158.
[5]陈庆鸿.菲律宾对华对冲战略评析[J].当代亚太,2015(06):133-154+159;王丽娜.青年、发展与安全:菲律宾“青年潮”的安全隐忧[J].东南亚研究,2018(05):75-91+156.
[6]马博.杜特尔特“疏美亲中”政策评析:国家利益与个人偏好[J].国际论坛,2017,19(04):31-39+80.
[7]习近平会见菲律宾总统杜特尔特,中华人民共和国外交部,2019年8月30日,https://www.fmprc.gov.cn/web/sp_683685/wshd_683687/t1693119.shtml.
[8] 吴士存:《南沙争端的起源与发展(修订版)》,北京:中国经济出版社,2013年版。
[9]贾宇.南海问题的国际法理[J].中国法学,2012(06):26-35.
[10]左希迎.南海秩序的新常态及其未来走向[J].现代国际关系,2017(06):33-40+63-64.
[11]李忠林.菲律宾杜特尔特政府的南海政策及前景[J].太平洋学报,2018,26(06):57-67.
[12]U.S. rejects China’s ‘unlawful’ claims in South China Sea (July 22),U.S. Embassy, July 22, 2020, https://ge.usembassy.gov/u-s-rejects-chinas-unlawful-claims-in-south-china-sea-july-22/.
[13]否认中国南海主权,美国涉南海声明意图何在,中国南海研究院副研究员陈相秒,2020年7月18日,http://www.nanhai.org.cn/info-detail/26/9654.html.
[14]美军连续进入南海 军事专家:中美擦枪走火可能性增加 英国、澳大利亚是铁杆帮凶,环球网,2020年7月23日,https://world.huanqiu.com/article/3zAnOckkUY1?bsh_bid=5531311408.
[15]美国拉日澳在南海搞模拟战争演习,菲防长:我们不参与他们的活动,环球网,2020年7月24日,https://world.huanqiu.com/article/3zB0MRHfefq.
[16]新型冠状病毒肺炎疫情实时大数据报告,百度,2020年7月26日,https://voice.baidu.com/act/newpneumonia/newpneumonia/?from=osari_aladin_banner&city=%E8%8F%B2%E5%BE%8B%E5%AE%BE-%E8%8F%B2%E5%BE%8B%E5%AE%BE.
[17]菲律宾香蕉出口量恐因疫情大幅下滑,搜狐网,2020年7月20日,https://www.sohu.com/a/388674934_291959.
[18]12000名菲律宾劳工将赴港务工 将进行咽拭子测试并隔离14天,央视新闻客户端,2020年6月24日,http://m.news.cctv.com/2020/06/24/ARTIAp0uES8xmwacqGLFcBRZ200624.shtml.
[19]杜特尔特:疫情当前,美国在菲律宾制造这种麻烦,人民日报,2020年4月14日,http://n.eastday.com/pnews/1586874427012415.
[20]东盟10+3各国抗疫领导人视频会议 中国吁应尽快恢复人员往来,中华人民共和国商务部,2020年4月15日,http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/202004/20200402955517.shtml.
[21]中国驻菲大使黄溪连与菲华商联总会理事会举行抗疫工作视频会议,中国新闻网,2020年4月27日,http://www.chinanews.com/hr/2020/04-27/9169665.shtml.
[22]菲律宾外长:中菲抗疫合作伙伴关系可望成为其他国家合作的样板,澎湃新闻,2020年4月19日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7047639.
[23]中国驻菲律宾大使馆推出《海的那边》献曲中菲抗疫合作,澎湃新闻,2020年4月24日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7108302.
[24]美国暂停向国外援助医疗物资用品已冻结对至少13国物资运输,新浪网,2020年4月2日,https://k.sina.com.cn/article_2065348095_m7b1ab5ff03300mv4v.html?cre=tianyi&mod=pcpager_fintoutiao&loc=8&r=9&rfunc=59&tj=none&tr=9.
[25]张伟玉.东南亚国家对冲战略的变化趋势[J].国际政治科学,2020,5(02):184-192.