疫情之后拉美国家的经济出路

来源:海国图智研究院时间:2020-08-08

 

1. 在您之前的文章曾经探讨过经济大萧条与拉美出口导向型经济结构之间的相互作用,进口替代模式与债务危机之间的相互作用。如今,拉美的经济结构至今保持大萧条时的以大宗商品出口为主,工业产品较少的经济结构,比如哥伦比亚、智利、秘鲁,石油矿产大多占其出口结构的40%及以上,面临出口下降而较大的负面影响,是不是意味着长期没有较大结构性改变的拉美经济在面对后疫情时代可能爆发的经济危机中,没有有效的应对措施了呢?大萧条、债务危机两次经济危机都推动了拉美经济结构的改善。这次新冠疫情的爆发会不会推动拉美国家经济结构的改善?如果会,又将会朝着哪个方向改善?

答:首先要回答的是新冠疫情爆发和拉美经济结构之间的是否有一种互动关系。在探究这个问题之前,我想对新冠疫情背景下拉美国家经济做一个概况。根据国际货币基金组织等国际机构推测,拉美地区今年经济可能是会萎缩的,大概是在5%左右。在大萧条时期,拉美经济同样也发生了萎缩的现象,当时的拉美经济萎缩率也在5%左右。所以,在今年新冠疫情全球蔓延背景下,拉美经济下滑萎缩程度甚至有可能超过大萧条时期。特别是一些主要经济体,例如巴西、墨西哥、阿根廷、哥伦比亚、智利、秘鲁,他们的经济萎缩幅度可能会大于整个拉美和加勒比地区,它们的萎缩率取决于各个经济体对于新冠疫情防控态度和措施。如果防控效果好的话,后期可以在稳健可控的情况下逐步解封,拉美主要经济体经济萎缩率可能在6.5%到7%左右,但如果新冠疫情持续爆发,很多国家没有办法按照原定计划恢复生产和经济活动行为的话,那么很可能这个数字会超过10%甚至达到11.5%或12%,这将是非常悲惨的一个情况。

总的看来,从19世纪末到20世纪初再到21世纪初,拉美经济大概经历了一个“N”字形的发展模式,最开始靠着初级产品出口来增加自己的经济积累,到了大萧条时期,特别是二战之后,拉美地区经济发展模式开始全面向内看齐,进行了基础替代,全面的工业化改革,和世界主要的经济发展体脱钩,大白话来说就是我们不和核心的国家、发达国家玩,我们自己组成一个小圈子,强调国内生产和经济活动行为的这样一个内循环。除了进口机械设备之外,一般的商品都是靠国内的自主生产来进行替代,所以是一种内向型经济发展模式。上世纪末70年代到本世纪初,拉美国家又开始纷纷转向对外经济发展模式,又开始走向了从前发展的老路:初级产品出口。众所周知,拉美很多国家都坐拥丰富的自然资源,对于这些资源丰富的国家,快速积累财富的办法就是出口。而过度依赖于出口势必会带来一些问题,比如说经济结构转型会面临很多困难,长期处于世界经济生产链的最低端,无法增加产品的附加值。

那么为什么以前发展模式会有拐点呢?是由于危机引起的,大萧条可以看作是一次导火线。这一次新冠疫情也是一种危机,那它是否会带来拉美经济结构的改善、体制升级呢?在我看来是非常困难的,这和以前的大萧条是不一样的。如果一个国家要实现经济结构体制升级,一般来说需要具备以下几个条件:1.统治阶层必须要有排除万难的决心和毅力,特别是要有进入深水区,啃硬骨头改革的魄力。这对于拉美国家决策者来说很困难。为什么拉美国家会再一次走上初级产品出口的老路,因为这是“赚快钱”的一种方式,可以在短时间内解决民生问题。以委内瑞拉为例,当国际油价在高位的时候,时任总统查韦斯将卖石油的收入用以改善普通民众的生活条件,获得最底层人民的支持,而且发展的非常好。那为什么要在做的很好的时候,放弃原来可以带来稳定收入的发展模式,来进行经济体制升级呢?没有必要。作为领导者,都会存在路径依赖。尤其是在老路走的通的时候,不需要改革,除非有很大危机出现。2.在改革过程之中之后,国家经济水平不会得到明显削弱,这在拉美国家是一个比较难以达到的部分。改革需要摒弃掉现存经济模式中的部分盈利点,培植新兴经济增长点,进行科学研发,这些都需要时间成本,那么民众是否有足够的耐心来消耗无尽的时间成本呢?在民主国家,民众选票是重要的,而改革必然在短时间内会带来经济下滑,因此不碰“硬骨头”,不进行深水区改革是较为稳妥的办法。3.改革会触及拉美国家利益集团及家族势力范围。一些领导者看似光鲜,然而他们很可能并不是国家真正的决策者,而是“提线木偶”的角色,真正具有发言权的是领导者背后的家族集团势力。比如一个国家的油气资源被某家族集团垄断,是不会允许短时间削弱油气开采和出口。并且很可能一个总统的选举经费来源于这个利益集团。综上,我认为,新冠疫情推动经济改革难度非常大。

2. 根据The dialogue和GDPC-BU中国拉丁美洲金融数据库,在新冠疫情大规模爆发之前,中国对拉美政策性银行贷款总额就已经大幅下降,提供给拉美地区的融资数量也在逐年减少。您认为导致中国对拉美主权贷款下降的最主要原因是什么?

答:中拉关系至少在过去五年是有实质性进展的。先说疫情之前,我们已经邀请了许多拉美国家加入一带一路计划、亚投行成员国,从协议签署来看,在过去五年中拉关系取得了明显的进步。在进出口领域,中国也是拉美主要合作伙伴。在此次疫情期间,中国同拉美国家也进行了许多合作,中国通过驻拉使馆捐赠了很多医疗物资。针对于你问题中提到的资助力度收缩问题,首先,中国在对外援助方面要量入为出,保证资金安全性。我认为,中国在对外援助中变得更为理性。中国曾在委内瑞拉进行了很多投资,做了很多项目,但是后续因为一系列原因,项目并未进行到底,对我国资金造成了比较大的损失。即便是在这样的情况下,中国对拉美国家的经济发展而并非采取旁观态度,仍是在推进贸易合作,对外投资,虽然有一定的削减,在我看来是更加理性的一种体现。

3. 正如您所言,在新冠疫情结束后,拉美国家将会面对经济紧缩的的艰难局面,中国是否会在拉美经济复苏中扮演一个“白骑士”的角色呢?加大投资力度,帮助拉美国家渡过难关。

答:其实中国一直以来都在做这样的事情。我本人也参其中,一些重庆的企业需要在巴西当地设厂,卖给当地人,但是它们并不了解巴西当地的风土人情,市场结构,社会安全情况等,因此就需要我们来给他们做一个可行性分析报告和风险评估。从我自身感觉,我觉得力度还是比较大的,包括在疫情期间,也有不同的重庆企业与我联系,共同探讨重庆的企业如何走出去,到拉美,到印度,这种新兴市场国家投资。所以我自己还是比较有信心:中拉关系不会因为疫情的情况而断裂,至少在经贸领域的合作,在疫情期间乃至于疫情之后,都会增强,这是我自己的判断。

但是,有一些负面的因素和挑战必须加以考虑:1.中国形象建构的问题,这直接涉及到我们的产品乃至我们的工人怎么样会被当地人看待,如何保证产品销售、人员在对方国家的安全,这是与国家形象建构密不可分。在疫情最开始的时候,巴西国家领导人家属在社交网站上对中国大放厥词,对于中国在巴西的形象构建非常不利,所以中国驻巴西大使杨万明就对此严厉斥责。因此,两国之间进行经贸合作,对外投资不仅仅是经贸领域的事情,更是与国家形象构建,人文交流息息相关。有关国家形象构建,我还想补充的是,除了对方国家对我们误解和诽谤,还有我们自己的人员在拉美国家也要遵守当地的法律法规和习俗文化,不要挑战当地人民生活方式,要按照当地的“游戏规则”来进行我们的经济活动。2.我们在处理和拉美的关系时的确也不能忽视美国的影响。很多拉美国家都是跟着美国走,这也是和拉美国家体制,领导人执政风格等方面相关。该如何对待美国这一因素呢?我个人的看法是,还应该在拉美做一些实事。美国说中国的一带一路倡议是一种“债务外交”。我认为办实事是对此说法的最好回应。以牙买加为例,它与美国的关系在以前美国的宣传版本里是一种亲密的战友式关系,但实际上,美国对于牙买加的援助和投资乏善可陈。对比中国,在2012年,中国在牙买加投资修建了一条贯穿南北的高速公路。可以说是拉美地区最大的一个投资项目。所以我认为,我们不仅仅要做这些事情,还要对此宣扬出来,可以进行一个对比研究。这是很好的一个回应美国因素的办法。

4. 的确如此,拉美地区被喻作美国的“后花园”,在中拉贸易往来中势必会受到美国因素的影响。此外,我们了解到您曾多篇文章中发表过关于拉美中央—地方关系的看法,比如您提及巴西的分权传统,在1988年成立了“国家联合健康系统”,将健康系统的权力下放到各级政府独立管理,同时,我们了解到早前的民调人们对医疗系统十分不满,而巴西此次也是拉丁美洲遭受新冠疫情冲击最大的国家,在巴西这种“央弱地强”的状态下,巴西疫情管控不利是因为地方治理缺位,还是中央统筹力度不够呢?

答:的确,我对于拉美的央地关系也很感兴趣。我之前对于拉美地区分权效果做了一个排序,巴西排在最前面几个,巴西、哥伦比亚分权程度比较高,其次是墨西哥、智利。你给了我两个选项:地方治理缺位和中央统筹力度不够。首先我们排除前面一个,第二个很合理但不完全。并不是地方治理缺位,地方政府是非常渴望做一些事情的。早在疫情之初,巴西地方政府就颁布了一系列抗疫措施,但是却缺乏中央政府的支持,因此成效并不显著。博索纳罗政府开始发布一个最低的新冠疫情准则,即规定政府开支要在一定限度以内,不能因为疫情的爆发,无限度的增加财政预算。如果要看清巴西的很多社会问题,我认为有一个核心非常重要,那就是在博索纳罗政府领导下,经济发展摆在了最核心位置。在他看来,因为新冠疫情带来的财政支出是非常要命的。而各州州长为了抗疫行动都决定不遵守这一最低准则,也因此公共卫生措施是不到位的。这就涉及到了你提到的第二个选项。中央不支持,没有办法进行足够力度的统筹。因为抗疫区域化,全国的医疗资源是有限的,全国各州各地对于医疗资源的争执也是此起彼伏,这不仅引发了中央和地方的不和谐,更引发了地方政府之间的不和谐行动的发生。

5. 如您所提到,在应对新冠疫情中,中央和地方,地方与地方之间都存在不和谐。追溯自1985年以来在巴西的民主制度历史,因应对新冠疫情所引发的州长和总统之间强烈的对抗是从未有过先例的,对此您怎么看?

答:对于联邦制国家,他的权力结构是倒过来的。人民的权力是最大的。每个州的州长权力也比较大,和总统没有一种上下级的关系,他们没有心理芥蒂。州长和市长已经成为抵抗疫情流行的领导者,但是又缺乏联邦层面的法律法规,也没有办法对人口在全国范围内进行有效监控。另外一个问题是,博索纳罗上台一定程度上引发了行政权、立法权、司法权之间的分立。随着疫情在巴西的蔓延,前一段时间博索纳罗的支持者甚至还参与了反对州长和联邦最高法院的抗议活动。按照我们国家的政体来看,联邦最高法院和国家最高统治机构应该是站在同一阵营的。然而在巴西不一样,前不久联邦最高法院要确保各个州在巴西联邦制中的权力,分清权力界限,也就引发了总统支持者的强烈不满。这种社会撕裂非常不利于疫情防控。另外一个例子,巴西联邦政府和巴西土著人。国会想通过一项法案:联邦政府殊有义务在这个疫情蔓延期间,向土著社区提供饮用水、消毒用品、病床等。但是博索纳罗认为这个规定违反了公共利益,而且违背了宪法,为什么他说这个国会想通过这个法案违反公共利益呢?因为他想强调这些法律的规定又给联邦政府增加了开支,并且没有新的收入来源承担这些开支,无法做到开源节流,使得联邦政府的财政每况愈下。在巴西有大量的土著人口,但是缺乏必要的卫生设施和医疗资源,因此更容易感染病毒。所以非政府组织社会环境研究所(ISA)针对总统的决议发表声明,总统否决掉的决议剥夺了土著居民最低的生存要求,希望国会可以推翻总统的否决权。所以疫情不仅导致了央地关系的分裂,还导致了地方政府之间的分裂,以及三权分立机构之间的分裂。这一切的分裂很大程度上都源于博索纳罗过于强调经济发展建设。

6. 正如您所提到巴西是一个离心型国家,其中也包含了中央与地方的关系,这种央弱地强的状态,随着巴西版本的特朗普、极右翼军人出身的总统--博索纳罗上台,他甚至最近参加了反民主的集会,似乎展现出了推动集权发展的石头铺,您认为现在分权状况会向集权进一步发展吗?

答:分权和集权,我认为不会一成不变,它应该是一个钟摆形的发展模式,只不过摆动幅度可能会有所变化。我们可以看到在卢拉执政时期,属于中左的政治,再到后来的罗塞夫、特梅尔,它的钟摆已经在往中间摆动了,但是摆动幅度并不是非常剧烈。但是随着博索纳罗的上台,钟摆摆动突然剧烈,一下子到了右边。所以这是一个动态变化的过程,我们谁也不能保证下一任总统上台不会向左摆。依照博索纳罗的主张,的确是有集权的势头。但是能不能达到集权的效果,这是两件事情。他的确和特朗普有很多相似的地方,但是还是有不一样的。在特朗普当政三年时间,美国的经济发展,失业率还是控制的不错的。但是博索纳罗上台之后,在疫情爆发之前,他的成绩远赶不上特朗普,反而还激起社会各方面的分裂。博索纳罗政府强调经济建设,要大幅削减政府开支,调整现有养老金体制,这就动了很多民众的“奶酪”,更不用说把他的经济理念付诸实践了。

 

【学者介绍】张庆,四川外国语大学,国际关系学院副教授,法学博士。中国社会科学院墨西哥研究中心副秘书长。主要从事拉美政治、中拉关系研究,在《拉丁美洲研究》、《外国语文》、《教学与管理》等杂志发表论文10余篇。主持校级科研项目1项,参与重庆市科普项目1项,主编教材1部,参编教材3部。曾短期进修于英国爱丁堡大学,2015-2016年度于美国加州大学圣地亚哥分校访学。