中柬FTA谈判完成:中国对东南亚经济外交再添“新翼”?

来源:欧亚系统科学研究会时间:2020-08-05

7月20日,中国商务部部长钟山与柬埔寨商业大臣潘索萨举行视频会议,共同宣布完成中国-柬埔寨自由贸易协定(简称中柬FTA)谈判,双方将争取在2020年内履行国内程序并正式签约,使协定于2021年初落地生效。自2020年1月启动第一轮谈判至今,中柬FTA共经历三轮谈判,历时仅半年,成为有史以来中国参与的谈判效率最高的双边自贸协定之一。作为中国与除新加坡外的东南亚国家商签的第二个双边自贸协定,中柬FTA的高效达成将成为中国与柬埔寨经贸合作历史上的重要里程碑,对于后疫情时代中国与其他东南亚国家经济外交的深化也将产生积极的示范效应。

中柬高效推进FTA的主观需求与客观条件

2020年上半年,在新冠疫情全面蔓延、跨国交流严重受限的不利背景下,中柬FTA谈判依然能够如此高效地完成,这主要得益于中柬双方的迫切需求,以及两国既有的经贸合作基础。

一方面,当前两国对于达成中柬FTA的需求都较为迫切,这是该协定谈判效率较高的主观因素。从中方来看,中美经济脱钩的负面影响及其对东亚经济格局的冲击正日趋显著,美国及其盟友(如日本)在中国与东南亚国家之间的产业转移可能会在一定程度上瓦解既有的中国-东南亚产业链格局,并进一步疏离中国与东南亚的经济与战略合作关系。因此,现阶段加大力度稳固中国在东南亚地区的经济伙伴网络是迫切而必要的。在此背景下,长期以来与中国外交关系相对稳定的柬埔寨便成为中国加强对东南亚经济外交的首选突破口。近年来,柬埔寨是除越南以外经济发展势头最为强劲的东南亚国家,2010年以来国内生产总值(GDP)增长率一直稳定在6%以上,与越南在伯仲之间;此外,柬埔寨的劳动力成本优势与其他发展中国家相比也较为突出。这些条件也是中国在当前形势下优先选择并快速推动与柬埔寨的FTA谈判的原因之一。

从柬方来看,柬埔寨需要以中柬FTA为突破口逐步扩大该国的对外开放。首先,在中柬双边层面,虽然近10年来两国贸易额稳步增长,年均增长率为24.16%,但柬埔寨对华贸易逆差也日益扩大。目前中国是柬埔寨的第一大贸易伙伴国,也是柬埔寨最大的进口来源国,2019年双边货物贸易额为85.43亿美元,其中中国对柬出口额就高达75.28亿美元(详见图1)。若中柬FTA签署生效,在中国-东盟FTA框架外,柬埔寨还有340多种产品可出口至中国,95%的商品零关税进入中国市场,另外5%商品的关税将在规定时间内逐渐降低直至取消。简言之,中柬FTA将明显有助于扩大柬埔寨对华出口,缩小对华贸易逆差。其次,在更广泛的对外经济合作层面,现阶段柬埔寨的开放力度与效果还较为有限。截至目前,柬埔寨参与的双、多边FTA共17个,其中已签约生效的7个协定全部为该国借助东盟平台参与的FTA(如东盟自贸区、中国-东盟FTA等),而柬埔寨独立参与谈判的自贸协定仅三个,分别是中柬FTA、柬埔寨-韩国FTA和柬埔寨-欧亚经济联盟FTA。因此,柬埔寨迫切需要一次独立参与FTA谈判的成功实践来为此后的经济开放提供经验借鉴,也增强其他谈判对象国进一步推进与柬埔寨的双边FTA建设的信心。从这个意义上看,中柬FTA的达成可以说是开启了柬埔寨在东盟框架外独立参与自贸协定,以及扩大对外开放的新序幕。事实证明也是如此。2020年7月30日,在中柬FTA刚刚完成谈判的积极氛围下,柬埔寨-韩国FTA也启动了第一轮谈判。


图1  2010-2019年中国与柬埔寨货物进出口额
数据来源:东盟数据库(ASEANstats),https://data.aseanstats.org/。

另一方面,近年来通过密集的经济外交,中柬已共同创造了较为丰富的经贸合作成果,这是两国在FTA谈判中迅速达成共识的客观基础。2016年,中国发起建立澜湄合作机制,柬埔寨成为最为积极的参与者之一。在“一带一路”与澜湄合作框架下,中柬合作推进了西哈努克港经济特区、暹粒新机场、桑河二级水电站等多个重大工程项目。此外,在中南半岛五国中,柬埔寨是连续三年获批澜湄合作专项基金项目最多的国家,包括2020年6月最新获批的20个项目在内,目前柬埔寨在澜湄基金下共签约并收获55个项目,总资金投入超过2000万美元,涵盖农业、旅游、电信、教育、文化交流等多个领域。通过频繁的经贸合作活动,中柬深化了对彼此政治、经济与社会环境的认知与理解,增强了两国政府之间的互信,在一定程度上减轻了中柬FTA谈判的阻力。

中柬FTA的深远意义与现实局限

中柬FTA谈判高效完成的原因其实也是该协定深远意义的间接体现。总体而言,中柬FTA不仅有助于进一步深化两国的经贸合作,还将为中国经略东南亚,以及为柬埔寨扩大对外开放创造更加有利的条件。但与此同时,中柬经贸合作和中柬FTA本身的局限性也不应被忽视。对于中国而言,以中柬FTA为基础,做好下一步对柬、对东南亚经济外交的规划也是一项重要而迫切的任务。

第一,目前中柬经贸合作所涉的行业领域较为单一,合作层次也处于较低的水平。一方面,从2019年中柬进出口商品结构来看,两国经贸合作高度集中在纺织行业,主要表现为中国向柬埔寨大量出口织物、人造纤维等纺织品材料,同时又自柬埔寨进口服装等成品;此外,以谷物为代表的农产品也是中国从柬埔寨进口的主要商品之一(详见图2与图3)。另一方面,虽然中国在柬埔寨的外来直接投资中占据了重要地位,但中国对柬埔寨投资的规模和深度也较为有限。自2011年以来,中国一直是柬埔寨最大的外资来源国;但2019年中国对柬FDI流量仅为6.9亿美元(作为对比,同年中国对老挝FDI流量为11.8亿美元,对越南为13亿美元),约占该年份柬埔寨外来直接投资总额的18.6%。中国对柬投资主要集中在纺织服装业、基础设施建设行业等。这种贸易与投资合作现状反映了中国与柬埔寨产业链联系的局限性与脆弱性,即主要集中在纺织行业里,停留在中国对柬的原材料或中间品出口,以及柬埔寨进行服装加工的简单分工上,而较少涉及资金、技术等更深层次的合作与交流。此外,随着印度、孟加拉等其他发展中国家纺织业竞争力的强势崛起,中柬之间的这种较低层次的产业链联系随时可能受到冲击并面临瓦解危机。


图2  2019年中国自柬埔寨进口商品结构
数据来源:东盟数据库(ASEANstats),https://data.aseanstats.org/。


图3  2019年中国对柬埔寨出口商品结构
数据来源:东盟数据库(ASEANstats),https://data.aseanstats.org/。

在此基础上,中柬FTA虽然可以为两国维护与扩大纺织产业链联系降低成本,但短期内还是未能从根本上改变两国经贸联系较为单一与脆弱的情况。因此,在推进中柬FTA的同时,未来中国还应继续谋求在服务贸易领域(以旅游业为代表)和直接投资领域里,与柬埔寨共同开展更全面的机制化建设,促进相关领域合作的扩大与深化,进一步实现中柬经贸合作的多元化发展。

第二,中柬FTA高效完成谈判确实为中国在新形势下加强对东南亚的经济外交创造了一个良好的开端,对中国与其他东南亚国家的经济合作也将产生积极的助推作用;但由于中国与柬埔寨开展自贸协定谈判本身所面临的阻力相对较小,中柬经贸合作的规模和行业领域也相对局限,若要将中柬FTA作为中国与其他东南亚国家开展FTA研究与谈判的经验基础,其借鉴意义可能也较为有限。这就意味着,即使出现了中柬FTA这一突破口,未来中国要继续扩大在东南亚的自贸协定版图,维护中国-东南亚产业链稳定,依然任重而道远。

基于此,中国应该重在通过中柬FTA,向其他东南亚国家彰显本国对外开放的决心,同时争取尽快让这些国家看到中柬FTA为柬埔寨经济发展带来的红利,增强各国对于中国市场开放的信心与期待,以及主动维护和扩大与中国产业链联系的动力,进而减轻中国加强对东南亚经济外交的阻力。

综上所述,中柬FTA完成谈判无疑是2020年上半年中国经济外交取得的一项重要成果。这一成果对于中柬经贸合作的促进作用将是显著的,对于中国进一步加强对东南亚经济外交的启示意义也是不容忽视的。

 

(作者:罗仪馥,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组博士生)