巴西社会政策的发展之路:从本地创新到全球范式

来源:海国图智研究院时间:2020-08-05

 

 

 

 

受葡萄牙殖民统治以及欧美政治文化的影响,巴西的制度建设难免部分采取了外国模式。然而自1988年宪法颁布以及民主化改革之后,巴西制度建设的这一情况开始发生改变。工人政党执政后,更是掀起了横扫全国的社会政策创新浪潮。

在社会政策制定方面,从照镜子模仿别人(引进西方社会政策治理模式),到成为南半球诸国争相效仿的对象,巴西是如何实现这一转变的?本文的主要论点是:巴西在成为新兴力量的同时,已经开辟出了新的政策转移模式,而这一模式迄今为止一直被相关领域的研究文献所忽视。

 

巴西的政策传播经验对国际政策传播有何启发?

巴西的对外交往中,一个重要部分就是其国内社会政策的国际推广。放在以前,南半球国家在国际组织的劝导下,即使并非心甘情愿,也只能接受一些既定的社会政策。而在本文所研究的时期,巴西并非既定社会政策的被动接受者,而是作为一个在社会政策制定方面具有牢固专业基础的新兴国家。因此在社会政策制定领域,巴西的国家影响力与话语权均有所上升。

从巴西的社会政策国际推广经验中,我们能看到国际政策制定的一个“有趣”之处,即所谓“政策大使”在推广传播中的突出作用。在国际上推广巴西国内社会政策的并非是一个个孤立的个体,他们都隶属于在某一政策领域具有丰富经验的团体组织。长期以来,这些组织一直在国际和国内的政府机构与非政府机构之间活动并保持活跃。

在联合国的授权下,各国际组织开展了多种多样的发展合作项目。巴西的“DNA”发展合作项目正在将政策理念、社会技术、专业知识、政策制定模型和政策工具传播到其他国家,尤其是南半球国家。从国际组织的校对来看,巴西不仅积极融入各个现存的国际组织,在创建旨在传播社会政策的新型国际组织中也起着关键作用。

 

巴西:国际社会政策的出口国

在本世纪头十年,巴西不断巩固其新兴大国的地位。《经济学人》杂志曾多次报道巴西国际影响力的不断增强。卢拉政府执政期间,《经济学人》的一篇报道这样评价到:“当想要制定实施理智的社会政策,促进国内消费时,发展中国家可以从巴西学到的东西要比可以从中国学到的多得多。简而言之,巴西似乎突然之间就登上了世界舞台。”

·制度和政治转折点

正如在前文中所提到的,巴西开始出现社会政策革新的一个重要标志是1988年《宪法》的颁布实施,这可以被视为巴西的政治体制向民主政体过渡的转折点。此外,1988年《宪法》还带来了各个领域的变革,包括去民主化进程、公共政策的社会参与以及社会政策的普遍性原则。

在这些因素的综合影响下,当巴西国内的工党当选市长后,将面临诸如社会贫困、行政体制落后和公共预算不足等复杂的社会问题。为了解决这些社会问题,工党领导就会开始在其领导的城市内采取一些社会政策,进行政策试验。在这样的情况下,城市宛如一座座社会政策实验室,工党政府得以将各种想法与政策项目付诸实践,同时充分吸取公众的社会政策建议、非政府组织的解决方案以及社会运动的经验教训。最后我们可以看到,为解决这些地区的社会问题,公共政策的创新如雨后春笋般迅速增加。

·由点到面:社会政策从地方层面向全国扩散

当工党当选为全国执政党时,便可以更大规模地应用一系列的创新政策理念和政策工具。更为重要的是,相关政策的工作人员开始在这些地区间流动,从而为当地带来了用于制定或调整公共政策的人才与知识。此外,我们假设以前在市长一级,政策的制定实施受限于市政一级的预算和行政结构,那么如今在国家层面,由各主管部门依托国家财政收入来推动政策实施,便有了国家级别的更强有力的体系保障。

·国际认可,声名大噪与合法化

在本世纪头十年,巴西通过一系列社会政策减少了饥饿现象和社会不平等,为国际社会所称赞标榜。世界银行、联合国各机构、以及包括《经济学人》在内的颇具影响力的国际媒体,要么建议其他国家引进实施巴西的国家社会治理政策,要么对其大加赞扬。

简而言之,巴西参与了具有全球性的话题事件,在承担国际责任的基础上,其国内政策也便具有了国际范围的适用合法性,这也创新了一国参与国际事务,迈上国际舞台的方式。巴西将其国内社会治理政策国际化,得到了国际社会的认可,也是巴西作为发展中国家及其国家利益的代表者、领导者的外交活动之一。转移社会政策是巴西获得国际认可和外交的一部分,巴西也自此开始在国际舞台上发挥更加重要的作用。

 

 

国内政策国际化的巴西之路

本文只关注那些推动巴西国内政策国际化传播进程的因素。有学者认为,这些因素的综合作用促进了巴西在各个领域的国内政策国际化转移进程。在本世纪头20年里,这些力量的整合对于巴西成为全球政策出口国起到了决定性作用。

·政策大使与品牌战略

在这一时期,如果巴西依托国内机构向国际输出其社会政策,那么负责推广政策的“政策大使”这一角色就至关重要。现实中,政策大使人数众多,其内部也有更加细致的分工,但作者考虑到本文的论述目的,将仅涉略其中的三位。

第一位是卢拉。在出席国际会议时,他宣传展示了巴西在实施了诸如家庭津贴计划等社会政策后,巴西的整个社会环境得到了如何巨大的改善,其展示传播过程极具个人魅力。

第二位是格拉齐亚诺,前坎皮纳斯大学教授,卢拉政府时期“零饥饿计划”的负责人之一,后来担任联合国粮农组织拉丁美洲地区负责人,并从2011年开始担任联合国粮农组织的总负责人,工作地点位于罗马。

第三位是丰塞卡,他是社会政策专家,曾任职于坎皮纳斯大学,承担研究员的工作。他的博士论文研究领域为现金转移支付,在相关领域具有多年的工作经验。

·除外交部以外的机构

巴西的土地发展部和社会发展部是有条件现金转移政策和家庭农业政策走向国际化的典型机构。土地发展部成立于2000年,是负责农业耕地政策的机构。后来,该部开始扩大其国际议程范围,尤其是通过开展发展合作项目,向世界传递巴西经验。

社会发展部是负责制定和实施一部分家庭津贴计划的机构,该计划旨在消除巴西的贫困和不平等问题。政策受益家庭每月领取联邦政府发放的补助津贴。根据世界银行统计,目前有52个国家实施了类似巴西国内实施的家庭补助计划。

不仅各部委,就连公共机构也参与了巴西国内政策的国际化传播进程。以巴西农业和牲畜研究公司为例,该公司负责推动实施农业部门的国际化发展合作项目。

·占领国际舞台,建立机构推动政策国际化。

作为巴西进入国际舞台战略的一部分,该国开始在国际组织中占据一席之地,同时也着手创建新的组织机构。许多巴西人都在这些组织内任职。巴西与联合国合作,创建了两个组织——世界可持续发展中心和巴西联邦储蓄银行,以推广那些巴西国内的社会政策国际化。

巴西人进入了各种国际组织,并在联合国巴西公共政策体系机构的支持下建立了用于传播政策的组织机构,这是促进巴西国内政策理念、政策模型和政策工具全球化的关键因素。

结论:巴西的社会政策到底是“请进来”还是“走出去”?

巴西从“请进来到走出去”的社会政策转变是一个隐喻,并非意味着巴西的个人和组织不再学习借鉴外国经验,而是展现了一种新气象:巴西开始更加积极地、采取各种方式、动员国内外精英、政府和非政府机构将其社会政策传播到其他国家。

现如今,所谓的“粉红浪潮”已划上句号,不仅巴西的社会背景、政治气候有所改变,整个拉丁美洲都发生了变化。这意味着国家间的外交关系比较脆弱,不利于传播政策、发展合作、以及处理种种外交事务。因为这些外事项目的传播发展依赖于双边相仿的政治特质、政策和利益。未来研究需阐明的问题在于:在这种新气象下,巴西能否保持其作为国际社会公认的社会政策范式的地位?最近的政局变动又将如何影响巴西的国内政策国际化传播?

 

作者简介:Osmany Porto de Oliveira是圣保罗联邦大学国际关系专业的助理教授。他曾获国际公共政策协会(IPPA)的学者新秀奖以及拉丁美洲欧洲社会研究理事会(CEISAL)青年研究员奖。

编译:贺荣

校对:范蔚之;杨丽颖

(本栏目系编译Journal of Politics in Latin America重磅学术文章,如有不妥,请联系海国图智研究院。)