东盟的气候变化治理——基于“认知共同体”路径的分析

来源: 海国图智研究院时间:2020-06-29

SOUTHEAST ASIA INSIGHT 《东南亚观察》

 

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摘要:气候变化的加剧对东南亚地区的自然环境、健康和经济发展都产生了重大影响。气候变化问题不再只是一个科学问题,而且也逐渐转化为一个政治议题。在此过程中,具备共有的知识基础、相同的原则理念和共同的政策目标的认知共同体发挥了重要作用,其不仅影响了东盟国家决策者和民众对气候变化的认识和态度,还推动了东盟采取共同政策与行动以加强气候治理,建设一个清洁绿色的东盟。

 

一、东盟气候变化问题不断凸显

根据联合国政府间气候变化专门委员(IPCC)评估报告,在过去的150年里,全球表面平均温度增加了0.76°C,全球变暖不仅导致海平面上升,还导致台风、洪水、干旱等极端天气事件的增加和强度的加大。由于特殊的地理环境以及相对落后的经济发展水平,东南亚地区在面对气候变化不利影响时,表现出更强的脆弱性。根据亚洲开发银行2009年发布的《东南亚的气候变化经济:区域审查》报告,在过去半个世纪,东南亚地区的平均气温每十年增加0.1-0.3°C,东南亚国家的降水量和降水天数都呈现了明显的下降趋势,海平面平均每年上涨1到3毫米,远高于全球平均水平。2020年1月1日至2月7日期间,美国宇航局(NASA)的卫星监测了东南亚地表水含量的情况,数据显示了东南亚地区的土壤湿度异常,NASA认为未来几个月湄公河流域的国家会面临严峻的旱季。

气候变化的加剧对东南亚地区的自然环境、人类健康和经济发展都产生了重大影响。在厄尔尼诺现象加剧的年份里,水资源短缺对于粮食生产、饮用水和电力生产都产生了不利影响;而在拉尼娜现象发生的年份里,严重的降雨和台风导致洪涝灾害,造成了人们生命财产的损失和生存环境的破坏。据东盟邮报(The ASEAN Post)报道,目前泰国约一半主要水库的蓄水量已经低于50%,咸潮的发生更是雪上加霜,直接影响了泰国多地的饮用水供应;在这个约1100万人从事农业生产,农业在经济发展中占有重要地位的国家,气候危机极有可能引发社会危机。根据越南农业和农村发展部的数据,位于越南西南部的湄公河三角洲去年的雨季降水减少了8%,海水倒灌破坏了稻田,影响了稻米生产;如果水供应持续不足,整个湄公河流域可能会有94000公顷的稻田受到影响。缅甸更是过去20年因气候问题而损失最多的国家,以及面临气候危机风险最脆弱的国家之一。《全球气候风险指数2020》(Global Climate Risk Index 2020)指出,近年来缅甸的严重洪灾影响了数百万当地人的生活,造成超过10万人死亡。据联合国粮食及农业组织(FAO)估计,缅甸国内65%的稻田都受到了影响。缅甸(Myanmar Climate Change Alliance)气候变化联盟的数据也显示,缅甸的季风期已从1998年的每年144天减少到125天,预计2041年缅甸极端高温天气的天数将达到每个月4天至17天。其他东南亚国家也面临着气候变化的挑战。

由于气候变暖还会导致病虫害爆发几率增大,东南亚水稻产量进一步受到影响,农户的脆弱性再度增加。加之暴雨和洪涝灾害加剧了土壤退化和水土流失,海平面上涨造成了土壤盐渍化,东南亚居民为了增加可利用土地而砍伐森林和烧荒——这不仅导致森林面积减少,还造成了严重的雾霾问题。气候变化引起的虫媒传染病也在东南亚地区增加,登革热和疟疾的爆发就与厄尔尼诺年有极强的关联性,人的健康受到了严重威胁。根据新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院下的东盟研究中心发布的“东南亚态势”报告(The State of Southeast Asia 2020)显示,气候变化的恶性循环在人们最担心的安全挑战中排名第三(66.8%),仅次于“国内政治动荡”(70.5%)和“经济衰退”(68.5%)之后。气候变化问题不再只是一个科学问题,而且也逐渐转化为一个政治议题。

二、认知共同体与气候变化政治

气候问题的政治化离不开认知共同体的推动。根据彼特·哈斯(Peter Hass)的定义,认知共同体(epistemic community)是指在特定领域具有认同的专业技术能力以及该领域事务范围内政策相关知识的权威主张的网络。认知共同体的分析路径总体上是建构主义取向的,关注特定领域内共识的形成、传播与传承。认知共同体通过社会与国家间的联系,将共识从社会传达到政府,从某个国家推广到其他国家,进而为政治精英所接受并采用,从而改变集体决策的结果。首先,认知共同体占有大量专业信息,并通过分析和解读信息赋予其具体的含义和价值判断,将信息转化为知识。其次,认知共同体参与塑造决策者对特定问题的认知,影响决策者对问题的解读方式,进而影响国家在地区性或全球性问题领域的利益和偏好界定。最后,在决策者形成国际合作的共识后,认知共同体还将努力维持相关的制度性安排以及向社会传播这种共识。

需要特别指出的是,并非所有拥有专业知识的人士和专家都属于认知共同体;比如,利益集团的成员可能有共同政策目标,却不一定有共同逻辑思维;某些科学团体可能有共同知识基础,却未必致力于影响或改变政府政策。总的来说,认知共同体有如下几个关键特征:(1)共有的知识基础,这些专业判断支撑了共同体成员对行为原因以及可能的政策和预期的结果之间多种联系的因果分析;(2)相同的原则理念,这些信念为共同体成员采取社会行动提供了价值基础;(3)共同的政策目标,共同体成员积极寻求影响政策制定的过程和结果并深信这些实践能够促进人类的福祉。

具体到气候变化这个问题,正如英国学者安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)在《气候变化的政治》(The Politics of Climate Change)一书中所述:全球变暖带来的危险尽管看起来很可怕,但它们在日复一日的生活中不是有形的、直接的、可见的,因此许多人会袖手旁观,不会对它们有任何实际的举动。加之发展中国家、小岛国联盟、伞形集团、美国、欧盟等各方对全球气候治理严重缺乏共识,在观念认知、责任分配等方面矛盾重重,联合国框架下的全球气候治理有效性不足。为了改变这一局面,近年来专家们在气候变化领域中的政治参与程度是其他许多议题所不可比拟的,认知共同发挥了重要作用——从国际合作议程设置的角度来看,气候变化问题被科学家界定为由人类活动引起的全球性的重大威胁;科学界还通过各种研究报告和数据,推动决策者采取进一步措施,促进国际谈判的深入;在执行层面,科学界结合环境非政府组织或其他利益相关方,共同推动政策的制定和实施。总之,不同层次和不同类型的认知共同体都对气候变化与政治、经济、社会等问题之间的联系及相应解决办法做出了价值判断和智力支持,积极参与塑造决策者对全球气候变化问题的认知,力图影响气候治理政策及合作行动。在东南亚地区,认知共同体也对东盟气候治理产生了重要影响。

 

三、东盟的气候治理政策及行动

为了共同应对气候变化,东盟作为东南亚地区组织采取了一系列的政策和行动,“认知共同体”路径很好地刻画了其形成和发展的过程。首先,推动气候变化问题进入东盟政治议程并传播气候变化问题的共有知识。1978年东南亚国家就成立了东盟环境专家组,并于1989 年将其升级为东盟环境高官会议。东盟环境高官会议下设多个工作组,其中2008年设立的东盟气候变化工作组是应对气候变化问题的专门机构。本质上这就是一个认知共同体,共同体成员对气候变化治理问题有着共同的知识基础、共同的价值理念和共同的政策目标。东盟环境高官会议主要负责为东盟首脑会议和东盟环境部长会议提供政策研究咨询,揭示气候变化与东盟政治、经济、社会议题的相关和因果关系,以及传播气候变化的共有知识等工作。这一认知共同体越来越强调气候变化的不利影响对于东盟国家的危害,也越来越关注自身应对气候变化不利影响的脆弱性;相应地,东盟国家决策者和民众对于气候变化不利影响的认识也经历了不断加深的过程。可见,这一专家网络对东南亚气候变化问题的科学研究和价值判断,很大程度上影响了决策者和民众对气候变化和治理问题的认知及态度。

其次,东盟环境高官会议为形成东盟气候变化治理的制度性安排提供政策解决方案和思路,影响东盟国家决策者的气候政策偏好。东盟首脑会议是东盟最高决策机关,主要负责对东盟当前以及未来发展中的重大问题作出决策;而东盟环境部长级会议是东盟处理环境问题的专门机构,自1981年以来每三年召开一次会议审查地区环境合作协议的执行情况,讨论新合作项目以及确定解决方案,在举办东盟环境部长级会议的其他年份,则举办东盟环境部长非正式会议。作为东盟讨论气候变化议题的最高机关,东盟首脑会议早期针对环境治理问题出台了一系列的行动计划,1997年发表的《东盟愿景2020》还提出了建立“清洁绿色东盟”的目标;东盟首脑会议从2007年开始发布专门针对气候变化问题的宣言,内容也得到不断丰富和拓展。而作为处理地区环境的专门机构,东盟环境部长级会议1992年首次提出要采取紧急措施应对气候变化,2006年会议上通过的《可持续发展宿务决议》将气候变化议题列为环境宣言的组成部分,2012年会议通过了《东盟环境曼谷宣言》和《东盟共同应对气候变化行动计划》,2019年会议将气候变化和海洋垃圾污染等新出现的核心问题视为需要地区采取集体行动来解决的巨大挑战并通过了《东盟气候变化联合声明》。其中,《东盟共同应对气候变化行动计划》是东南亚地区气候治理的行动指南,东盟国家共同采取适应行动、减排行动、基金投资、技术转移等综合措施来应对气候变化。东盟环境部长会议正是这些共同政策和合作行动的“幕后推手”,专家组成的认知共同体通过负责修订东盟环境非正式会议形成的草案并提交给东盟环境部长会议审议表决,使其传播的气候变化相关共有知识对气候治理的决策和执行产生影响。

在东盟就气候治理形成合作的共识后,认知共同体的影响还将继续维持地区合作制度的存续以及推进气候变化共有知识的更广泛传播。从最初的设定议程和框定议题,到广泛地传播其内部的共有知识,认知共同体都在借助其跨国网络产生现实影响:一方面,认知共同体推动应对气候变化行动纳入东盟共同体的建设框架内以进一步提升其战略高度,并推动建立应对气候变化政策实施的具体机制,包括包括清洁发展机制(CDM)、《东盟跨界烟雾污染协定》(AATHP)、减少森林砍伐和森林退化引起的温室气体排放机制(REDD)、灾害管理和应急响应协议(AADMER)等;以东盟环境高官会议为代表的认知共同体还提出了建立农作物灾害保险和损失补偿机制的政策建议,后来被写入《东盟应对气候变化联合声明》并转化为实践行动。另一方面,认知共同体不仅推动制定了《东盟环境教育行动计划》,定期举办“东盟环境年”活动,还推动实施生态学校计划和环境可持续示范城市计划,开展东盟环境可持续发展电影节活动等,致力于加强东盟国家民众对气候变化的认知,以对地区气候治理产生更广泛深刻的影响。

认知共同体在东盟的气候治理中发挥了重要作用。共同体成员在气候领域不但有着共同知识和共同信念,而且有着共同的政策目标,推动了东盟采取共同行动应对气候变化。面对日益严峻的气候危机,东盟各方还需形成合力,继续基于灵活有效、共同但有区别的责任等原则,通过实施减排和适应措施,增强区域和国际合作以解决气候变化问题及其对于社会经济发展、人类健康和环境的影响。

 

本文作者:陈旖琦,海国图智研究院研究助理,现为中文出版物《东南亚观察》编辑,研究兴趣:中国-东盟关系,区域一体化。

 

【参考文献】

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