天空之争:中美航线争端背后的政治博弈

来源:海国图智研究院时间:2020-06-21

关键词:中美关系 美国政治 航空运输

摘要:五月下旬至六月,中美围绕两国往返航班执行问题出现了激烈争端,一度有断航的危险,但最终因双边协商得到了缓和。此次争端背后存在着美国国内的政治纷争,以及中美当前紧张关系的影响。此类争端对两国关系的正常往来有显著的负面影响,是双边在政治上的不良互动溢出到其他领域的结果。

6月15日,美国交通部发布最新通告,修改之前的通告内容,允许中国的航空公司运营每周总共4班往返美国的定期客运航班,理由是6月12日中国民航局已通知美方,将允许美国的航空公司每周运行共4班中美定期航班。至此,延续接近一个月的中美航线争端暂告一段落,而中美航线目前的运力,也将由之前完全由中国航司执行的每周4班,扩大为两国航司共同执行的每周8班。

起于五月下旬的这次中美航线争端,受到新冠疫情在世界范围的蔓延以及中美双边关系的深刻影响,一度恶化到了两国客运断航的边缘,最终在两国相关部门的不断协调之下,艰难达成一致。那么此次航线争端背后,究竟有着怎样的背景和政治博弈?航线争端能够体现中美关系的何种面貌?

 

背景:入境禁令与政策变化

此次中美航线争端的起源,需要追溯到新冠疫情爆发初期的有关状况。1月份新冠疫情在中国武汉地区出现后,31日,白宫宣布禁止14天内有中国内地旅行记录的外籍人士入境美国。来自特朗普政府的这一禁令,基本使得绝大多数中国公民都不能进入美国,这对于中美航空市场而言,无疑是晴天霹雳。

虽然白宫的这一行政指令,并不禁止中美之间的客运航班往来,但美国的各大航空公司考虑到疫情的风险,以及中美航线客流的下跌,也配合这一禁令,在几日内停飞了所有往来中国内地的航班。至此,中美航线上仅剩余中国航空公司仍在运营。随后疫情影响的范围不断扩大,越来越多的国家和地区都报告了新冠肺炎确诊病例,国际航空业因而遭受沉重打击,多家大型航司都无法独善其身。

三月份开始,我国疫情出现缓和迹象,但其他国家特别是美国的疫情开始恶化。有鉴于国内外差异甚大的防控情况,我国政府开始在出入境和国际航班上采取措施严防输入病例。3月19日,民航局运输司发出通知,要求以3月12日发布的国际航班信息为基准,航班只减不增;3月26日,民航局再发通知,同样以3月12日的国际航班计划作为依据,规定“每家航空公司每一国只保留一条航线,执行每周一班”,即“五个一”政策,往来我国的国际航班数量因此大幅减少;同时,外交部与国家移民管理局也宣布自3月28日0时起,暂停外国人持目前有效来华签证和居留许可入境,一同暂停的也有目前对部分国家公民实施的免签待遇。数项限制措施下,往来中国的国际航空客运受到极大限制。

民航局在三月发布的两个通知,都以3月12日发布的航班计划为依据,进行航班数量调控,而由于美国航司二月初已经停飞中国内地所有的航点,发布通知时所依据的计划上就不存在任何美国航司执行的客运航班。这就意味着,美国航司已经完全在民航局“五个一”政策覆盖的范围之外,甚至根本不能在短期内复航。这一情形为中美之后在航线上的争端埋下了伏笔。

受疫情影响,美国航空业损失惨重,几家大型航司,如达美航空(Delta Air Lines)、美国航空(American Airlines)、美国联合航空(United Airlines)等生意惨淡,而中国渐渐从疫情中恢复,让这些航司看到了通过复航弥补一部分损失的可能性,从五月份起就积极争取重开中国内地的航点。然而,“五个一”政策的限制,以及民航局对外国航司严格的防疫要求,都使得复航协商陷入僵局。

 

争端:航班的“公平”

美方对中方因防疫实施的防疫限制相当不满。5月22日,美国交通部发布通告,以中国民航局拒绝美国航司复航为由,要求所有执行中美航班的中国航司,必须事先向美方提交航班计划。美方的理由是,根据1980年中美双方签订的《中美民用航空运输协定》以及之后的五份议定书,中美双方都享有对等的通航权利,且“各方应采取一切适当措施,确保双方指定空运企业在规定航线上经营协议航班时有公平相等的权利,以求得机会均等、合理平衡和相互有利。”美方据此认为,中方的“五个一”政策是对美方的不合理限制,违反了协定内容,使得中美双方的航班执行“不平等”,在5月14日已向民航局提出抗议。

中美航线争端由此开始。5月25日民航局回复美方表示,“五个一”政策对中国及外国航司一视同仁,并不希望对美国航司采取反制措施,希望美方能修改指令。中国航司也遵照要求,陆续向美方递交了航班计划。然而美方并不满意中方的解释,坚持认为民航局政策损害“公平”,选择加码威胁中方。在6月3日交通部发布的通告中,美方突然宣布将于16日起暂停中国航司执飞中美航班,美国总统也有权决定是否提前执行。由于此时中美航线上只有中国航司运营,美方的这一举动,瞬间将航线争端推到了两国断航的边缘。

中国民航局随后一日发布通知,开始放松国际航班调控,不在3月12日航班计划中的外国航司也可以申请复航,频率为每周一班,通知中同时还公布了“熔断机制”安排,根据入境航班乘客是否出现核酸检测阳性,以及检测阳性的人数,来调控航班频率。从中方的措施看,已经实现了一些让步,对包括美国航司在内的许多外国航司都开放了申请,只不过,“五个一”政策没有本质松动,外国航司依然要遵从中方严格的防疫规定,且必须要向地方防疫部门同时申请许可才能恢复航点。而美方虽然观察到了中方的让步,却依然不满意有关举措。新安排公布后的6月5日,美国交通部再发通告,宣布修改之前的指令,允许中国航司执飞中美航班,但限制为每周共两班。此前每周共四班的安排,全部由中国航司执飞,而美方要求的“公平”,显然是至少要满足有两家美国航司执飞中美航班的要求,于是交通部的指令就将目前的四班进行了“均衡对等”的分配。

中美之后再有协商,终于实现了在“公平”上的突破。6月12日,民航局通知美方,原则上批复美国航司执飞的请求,同日,达美和美联航也收到了上海防疫部门开出的“接收函”,允许航班落地上海,意味着距离正式复航,仅剩下来自民航局对具体航班频次和时刻的批准。由于美国航空没有申请复航计划,达美和美联航可能将率先启动一周两班的计划,分别在西雅图-首尔-上海和旧金山-上海这两条航线上执行。这就意味着,从数量上来看,中美两国航司事实上已经达成航班数量上的“平等”,且航班总量较原先扩大了一倍,达到每周八班。美国交通部也终于在15日宣布修改指令,允许中国航司执行每周四班的中美航班。至此,中美航线上有关“公平”的争端暂告一段落,双方暂时避免了客运断航的发生,也成功实现了航班的扩容。

 

博弈:航司与两党的互动,特朗普的算盘

中美的航线争端背后,实际上与美国国内政治的博弈密切相关。甚至可以说,正是由于美国国内两党之间的竞争,才使得航司能否复航中国,从两国之间政府协商的技术问题,上升到了政治问题,被中美两国之间日益紧张的关系完全裹挟。这其中,大型航司与美国两党的互动,以及特朗普的政治手段、策略,都深刻影响了争端的走向。

美国的大型航司历来与民主党、共和党都有一定程度的联系,也都依赖两党的议员在国会推动有利于航空业发展的议题。虽然相对多数的大型航司枢纽机场,多集中于纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山、西雅图等民主党基本盘城市,这使得航司似乎天然偏向于民主党,但也有部分共和党州城市是大型航司的基地,如达拉斯(美航总部)、休斯敦(美联航枢纽)、亚特兰大(达美总部)等等,因此,大型航司与美国两党之间互动的面貌,实际上呈现出较为复杂的特点,而这从航司的政治捐款就能有所体现。

美国各大航司一直在向两党提供资金支持。从最近的记录上来看,航司向民主党捐助的相对更多一些。在2019-2020这两年间,向两党捐助资金的十大航司中,包括美航、美联航等在内的七家都将相对更多的资金提供给了民主党,总量上来看多于五成的资金也都流向了民主党。而在今年的大选周期里,虽然特朗普获得了最多的航司资金支持,但航司捐助的前十位政治人物中有六位来自民主党,且前五名中就有四位民主党要人,包括最终将代表民主党出战的前副总统拜登(Joe Biden),初选阶段的三位大热竞争者联邦参议员桑德斯(Bernie Sanders),联邦参议员沃伦(Elizabeth Warren)和印尼安纳州南本德市长布蒂吉格(Pete Buttigieg)。当然,这并不意味着航司是一边倒地支持民主党,航司向民主党捐助的资金比例并没有远高于共和党。如在各大航司中向政党捐助资金最多的达美航空,在今年的大选周期中,其超过180万美元的政治捐款就中有52.9%流向了共和党,这与达美的总部位于亚特兰大,属于传统上倾向共和党的南方州——佐治亚州有关,达美也是当地规模最大的企业雇主之一,自然在政治上需要与共和党有所往来。

如此一来,在今年特殊的疫情背景下,航司就更加需要与两党保持沟通,以确保在特朗普政府的经济刺激计划中得到救济。三月份到四月份,特朗普政府推出总额达到2.2万亿美元的救市计划(CARES Act),在反复讨论与修改之后,才在国会两院获得通过。这其中,民主党人特别推动了针对各大航司的救助计划,与共和党人反复磋商得到同意才加入救市法案中。救助分为向十家主要航司提供的250亿美元薪资支持计划(Payroll Support Program),和以贷款形式向航司发放的250亿美元援助拨款。4月初众议院议长佩洛西(Nancy Pelosi)与参议院民主党领袖舒默(Chuck Schumer)就曾致信财政部长姆努钦(Steven Mnuchin)敦促其尽快向航司提供支持,避免大型航司走向破产,这充分体现了民主党对航司救助请求的重视。最终,特朗普政府同意这一计划,4月下旬财政部开始向航司发放资金援助。

不过,这一切并不能顺利救济航司。五月份代表航司的游说团体反映了航司对救助条件的不满。救助计划要求航司保留一定的航班量,但生意不佳的各大航司很难在乘客量不足的情况下维持运营。同时,虽然收到了救助款项,但持续亏损的经营状况依然让各大航司难以避免裁员这一选项,并借此要求政府提供更多支持。民主党在众议院主推的,总额高达3万亿美元的新一轮救市计划(HEROES Act)已经提交参议院审议,然而在两党分别控制参众两院的状况下,救市计划还能否帮助航司渡过难关,仍然存在疑问。至此,航司不得不考虑争取恢复一些国际航线的运营,即便是营收并不占主要部分的中美航线,此刻也变成了航司的“救命稻草”。

不过,特朗普显然对这些不太感兴趣。以保守主义纲领和“美国优先”口号上台的他,对于需要国际市场的大型航司并不太感冒,而航司与民主党的互动则让他不会与航司建立太密切的关系,即便航司已经向他提供了一定数额的政治捐款。

对于特朗普而言,“命悬一线”的航司本来并不在他最初救市的首要考虑里,他对航司的态度也并不稳定,在不断变化之中。三月份推动救市计划时,特朗普对救助航司是有着开放态度的,并且曾经明确表示过要帮助航司渡过难关。不过,四月份共500亿美元的救助到位之后,特朗普就对航司的进一步请求不感兴趣了。五月份,他曾表示,由于政府已经帮助过航司,“航空业的状况非常好”,无视各大航司的机票预订量较去年同期大跌九成以上的事实,显示他无意进一步支持航司脱离困境。六月份特朗普也曾批评过“股神”巴菲特,认为他抛售航司股票是错误的决定。这种盲目乐观的表态在表明,航司的恢复并不是特朗普最关心的事情。

然而,特朗普另有一种考虑在“甩锅”上。中美关系随着疫情逐渐恶化,特朗普政府自三月份以来的“甩锅”中国言行,使得双边关系走向低谷。五月份航司一边尽力止损一边希望恢复一些国际航线,至少在中国留美学生、职工回国这一刚需市场中分得一杯羹,能够稍稍弥补一些损失。航司的这一需求,可谓正中特朗普下怀。利用航司向中国争取复航,将其包装为中方对美不公平待遇的问题,既能增加对华施压的新手段,又能保持其“美国优先”的经济、政治路线。于是,航司复航这一经济合作问题,就在特朗普的考虑下,摇身一变成为了中美之间的争端问题。本是美国航司主动停航造成的中美航线现状,也被美方描述为中方违反双边协定造成的问题。

特朗普的个人风格至此影响了中美航线协商的走向。在美国交通部涉及中美航线争端前后公布的四份指令中,只有6月初停飞中国航司的指令,明确地提到了总统的权限,也只有这份指令有着最明显的“临时加码”特征,这也就证明了在争端加剧的背后,有着特朗普的影子。在之前的中美贸易谈判中,特朗普几次通过在社交媒体或传媒访问中一些突然的强硬表态,临时施压,来换取中方的妥协,这几乎成为了他在外交谈判中的标志。此次故技重施,也是希望要达到相似的效果,换取中方的实质妥协。

因此,美国大型航司与两党的往来,使得其无法脱离两党之间的纷争,能否获得救助也完全取决于两党之间能否达成共识,而急于复航中国则给了特朗普团队加以利用的机会,趁机将两国之间的民航市场合作问题,炒作成了政治问题。中美航线执行的技术细节,因此被掺入了两党、两国政治博弈的因素。

结果:不良互动的溢出

中美航线争端的全过程,体现着中美关系目前不容乐观的状况。特朗普政府利用中美关系中的一切问题大做文章,甚至两国之间已经持续多年的直达航班,也丝毫不放过,用以捞取他的政治资本,这对于双边关系而言,绝非一种值得乐观的发展趋势。中美之间恶化的关系,已经使得这些不良的互动,溢出到不同的领域。

首先,特朗普大打“中国牌”为其国内施政混乱转移焦点,并不能有效帮助他赢得选举。如今决定美国总统大选结果的,其实并非中国因素,而是美国国内的施政效果。特朗普施政所带来的混乱,绝无可能通过这种对华强硬的方式得到解决,更不能保证他在十一月的选举里必然获得更多选票。特朗普是否能够连任,最终是取决于美国国内疫情的状况,经济生产的恢复,以及对国内其他社会问题的回应。

其次,诸如中美航线争端这类问题将严重阻碍两国之间的正常交往。中美签署航空协定已有四十年,中间经过数次修订,两国的航空市场已经得到了很大程度的开放,虽然仍不是美方所期望的“开放天空”,但航空市场的合作交往已经为双边带来了收益。疫情下中方的严格防控措施并非不可理解,但如果借此特殊措施大做文章,破坏两国之间正常的市场合作,今后中美许多领域的合作交往都将可能受到类似的不必要的考验,这种结果对于两国社会以及民众,不会带来任何好处。

再者,中美此次的航线争端可能终究会得到解决,但此类争端严重折损双边互信。如果中美之间的航线协商没有掺杂特朗普因素,没有掺杂党派纷争,那么中方按照计划本就是要在六月份适度放开对外国航司的一些限制,美国航司只要达到中方的防疫要求,也能获得民航局的复航许可。最终的结果,其实就是双方正常协商能够达成的。然而,通过如此曲折而充满意外的协商谈判才达到这一结果,这对于双方之间的互信都有负面影响。

我国外交部发言人赵立坚在本月的记者会上针对中美之间的航线协商问题曾表示,“本来双方已经取得一些进展,中方也已经宣布了有关政策调整,我们希望美方不要为双方解决问题制造障碍。”6月19日,美国交通部在最新通告中,不同意中国航司增加航班,依然在“公平”问题上打转,这是颇令人感到遗憾的。中美之间,本不应有这场延宕数日,且被政治博弈绑架的“天空之争”,美方也不应利用中美之间的一切问题,阻碍两国之间本有的互动与往来。

作者:朱信荣

 

参考文献:
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20、 Trump calls out Warren Buffett for selling all his airline stocks, says he made a mistake. Markets Insider. June 5, 2020. https://markets.businessinsider.com/news/stocks/warren-buffett-trump-calls-out-airline-stock-sales-made-mistake-2020-6-1029285301

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