缅甸的国内冲突对我国有何影响?

来源:海国图智研究院时间:2020-06-13

SOUTHEAST ASIA INSIGHT |《东南亚观察》

 

摘要:缅甸自独立以来,以缅族为主体的中央政府与各地少数民族武装之间的冲突不断。数十年以来,少数民族武装一直是缅甸政府的难题,缅甸的民族矛盾较为突出,其中以缅北冲突最为典型。缅甸是“一带一路”向南亚、东南亚推进的关键之地,缅北长期的冲突势必影响“一带一路”框架下的中缅合作。

 

缅北民族地方武装冲突表现

缅甸自独立以来,族群问题就是长期困扰和影响其发展的最为棘手的问题之一。即使是 2015 年 11 月缅甸全国民主联盟(民盟) 赢得大选并于次年4月开始执政以来,缅甸政府军和民地武之间断断续续地爆发了规模不一的武装冲突,缅甸内部安全形势并未发生根本变化。据“奥斯陆和平研究所”2016年提供的统计数据,1948—2015年,缅甸政府军同相关族群武装组织共发生268起规模、强度、持续时间长短不一的武装冲突事件。2015年2月以来,缅甸政府军同果敢同盟军 (主要在靠近中缅边境的果敢自治区活动)之间爆发了严重的武装冲突,战事不断升级,造成大量伤亡。此外,缅甸政府军同克钦族、掸族、果敢族等少数民族武装力量的冲突也促使其他少数民族武装力量保持高度警惕,有些甚至保持着高强度的军事戒备。2015年10月15日,缅甸中央政府与八支少数民族武装力量签署了具有历史意义的停火协议,为缓和缅甸国内的民族矛盾、解决民族冲突问题创造了一定条件。但签署协议的少数民族武装中,并未包括克钦独立军、果敢同盟军等实力较强且与缅甸中央政府矛盾较大、近年来多次发生冲突的少数民族武装。

2018年上半年,缅军与少数民族武装力量爆发了数十年来最严重的武装冲突。自1月中旬以来,缅甸国防军炮轰了克钦独立军位于孙布拉蚌镇(Sumprabum),怀莫镇(Waingmaw)和德乃镇(Tanai)营地,至120,000 人流离失所。2019年5月,若开族武装力量对一处警察哨所发动袭击,造成13名官兵死亡。这说明缅北地区的民族冲突仍然存在。同时,持续的缅北民族地方武装冲突,给我国边疆治理提出新难题,阻碍或破坏了我国与缅方的经贸合作,影响我国的能源战略施行及经济利益,从而影响我国“一带一路”战略的顺利推进。


缅北民族地方武装冲突的因素


殖民历史的影响是根源性因素,英殖民者“分而治之”加剧了缅族与各少数民族的差异性。殖民时期,英国殖民者对缅族和山区各少数民族实行不同的统治政策,以使缅族和各少数民族相互制衡。殖民者将缅甸划分为缅族地区和山区、边区少数民族居住区这两个区域。殖民者对以缅族为主的地区实行直接统治,所有的法律、法规都必须经由英印政府同意。对山区、边区,殖民者则继续保留原有的谬都纪制(土司制或山官制),由少数民族首领进行统治,依然保持着原来的社会组织形式。缅族与少数族群之间的亲和力一直较弱,长期处于闭塞和相互隔离的状态。

印缅分治后,缅甸成为英国直属殖民地。在缅甸本部,殖民者打破了原有的封建缅甸的上层建筑,实行直接而有效的殖民管理,建立起一系列较完备的现代政府和司法机构,催生了现代工业、运输业、商业、信贷等部门;而在山区保留原有的封建制度,利用地方土司进行统治,这些地区仍然盛行半封建和封建的社会生产关系。从而形成地区性的分裂,致使缅族居住地区和少数族群地区在社会、行政制度方面的差距进一步扩大。同时,英国殖民者主要在缅甸山区少数民族中, 特别是克伦、克钦、钦族中征兵,组成以少数民族士兵为主的军队,这固然是吸取了 1858年印度民族大起义中参加起义者大部分为印度士兵的教训,另一方面也是为了便于镇压缅族人民反抗的缘故。这进一步加深了族群间的矛盾。在宗教方面,缅甸主要信仰佛教,而殖民者在少数族群中传播基督教,在克伦、钦族等山区少数民族中取得了很大的成功,使得缅族与其他少数族群之间在宗教、文化上的差异进一步扩大。

军人执政处理民族问题的弊端。缅甸民族问题迟迟得不到解决还与缅甸政治体制密切相关。军人政权是缅甸政治体制的一大特色。缅甸国防军领导人奈温于1962年建立了军人政权。自此缅甸开始了长达五十多年的军人执政时期。1988年因经济不振和政治迫害奈温政权被迫辞职,以苏貌为首的新军人集团上台执掌国家政权,缅甸继续军政府的统治。2010年缅甸举行了全国多党民主制大选,2011 年第一任总统吴登盛上台,开启了民选政府时代,但是吴登盛的军人背景表明缅甸军人统治并没有结束。2016年3月30日,民盟资深成员吴廷觉总统领导的新政府宣誓就职,开启了“文官主政,文军共治”的新历史阶段,军人与政治的关系发生了巨大变化,但依照缅甸宪法,军人仍保留诸多权力,是与民盟政府并立的另一权力中心。缅甸军人执政的历史表明,军人执政具有自身无法克服的弱点,它往往可能因为过多使用暴力,而导致国家分裂、经济萎靡等。2007年8月,缅甸爆发“袈裟革命”,其直接原因是油价大幅上涨严重影响了普通民众的生活,但更为深层次的原因,是军人长期统治导致的生活压力需要释放,以及军政府对民生问题的忽视。

在缅甸这样一个民族问题严重,民族武装冲突不断的国家,军人就具有了政治合法性,并组建军政府以保障国家安全,强权统治也就应运而生。军政府在解决民族问题时采取暴力镇压的方式在所难免,但是军政府与民族武装冲突持续六十多年之久表明,以战争行使暴力政策只会救火投薪。


缅甸国内民族冲突对我国西南边疆地区安全、稳定与发展的威胁

缅甸国内民族冲突对我国西南边疆地区安全、稳定与发展产生着直接的消极影响。临近我国西南边疆地区克钦邦和掸邦在同缅甸中央政府存在较严重矛盾和冲突。近年来,因为同政府军交战不利等原因,缅甸的一些少数民族武装力量在有意向我国边境靠近,这就意味着它们同政府军的作战地点正在日益靠近我国西南边疆地区。克钦独立军的部分指挥部和营地有意地建在靠近中缅边界地带,缅甸政府军在与克钦独立军作战、对其进行空袭时,偶尔出现越境情况,甚至出现误炸我国民居的情况。2012年12月30日,缅军在与克钦独立军进行武装交火的过程中,3发炮弹落入我国境内。2015年2月9日这次果敢冲突对当地造成了极大的影响,在冲突爆发不到3个月里已造成10万多人沦为难民。“云南省委书记李纪恒于3月7日表示:此次果敢地区发生武装冲突,已累计有 6 万多人次缅甸边民为了自身安全进入云南省边境地区。”2015年3月,果敢同盟军发起“光复果敢”的行动,对缅军进行攻击,缅军机再次越境到我国境内进行轰炸,导致我国云南省耿马县孟定镇大水桑树村正在收割甘蔗的农民5人死亡8人受伤。缅方多次越境将炮弹投入我国境内,直接侵犯了我国主权和领土完整,如果战火持续在靠近我国边境地区进行,类似事件将很有可能会再次出现。这在我国边疆地区管理方面埋下巨大的安全隐患。

缅甸国内的民族冲突制约着中国在缅甸的投资利益,威胁着我国西南边疆地区的安全、稳定与发展。目前,中国是缅甸的第一大外国投资来源国和第一大贸易伙伴国,中缅两国已经建设并准备建设不少合作项目,其中油气管道项目、高速公路项目、高铁项目是由我国西南边疆地区穿越缅甸境内的重大项目,我国在缅甸境内还有大量的油气勘探、开发项目。近年来,中缅两国的能源合作开始出现了停滞,中国对缅能源项目投资的规模也在不断缩减,根本原因则在于缅甸国内的民族冲突。从中缅能源合作受挫的角度来看,缅甸国内民族和解无望,武装冲突与族群间暴乱频发,破坏了国内发展稳定大局,当地反华政治气氛滋生蔓延,具体项目甚至直接受到军事冲突的影响。

2013年6月,中缅天然气管道建设完工,全线贯通。同年7月,通过这条天然气管道正式向中国境内输送天然气。通过油气管道每年可以向中国境内输送不少于2200万吨原油和120亿立方米天然气。在目前情况下,这对于我国石油和天然气进口渠道多元化建设非常关键,有利于保障我国需求量不断增大的石油和天然气的供应安全。这在一定程度上可以缓解我国长期以来在石油和天然气人境运输中对美国等西方国家控制且海盗众多的马六甲海峡的依赖程度,对于我国整体的石油和天然气供应安全意义重大。

同时,中缅油气管道的建成和投产有助于解决云南、西藏、广西、贵州等西南边疆地区的石油和天然气短缺问题,加快西南边疆地区的发展。中缅油气管道建成后将大大改善云南油气短缺、价格偏高的状况,不仅将使云南形成石油炼化相关的产业链,也将有力促进云南境内化工、轻工等产业的建设和发展,为云南经济的快速、可持续发展提供强有力支撑。但中缅油气管道缅甸段建成后的运营安全保障问题复杂且严峻,中缅油气管道跨越若开邦、掸邦等存在较严重民族冲突的区域,这些区域的民族关系较为复杂,不同民族之间的矛盾尖锐,武装冲突频发,这使得中缅油气管道在运行时面临着巨大的安全风险,间接影响着我国西南边疆地区的石油和天然气供应安全、社会稳定和经济发展。

此外,缅北冲突还会导致中方在缅投资成为各方要挟国际支援的筹码,如 2011 年缅甸与克钦独立军之间爆发战争,冲突地点位于中国大唐集团投资的太平江一级水电站区域,冲突爆发后,太平江水电站成为双方争夺的主要目标,一度被克钦独立军所控制,双方打出了中国牌,交战后或向中国征求意见或要求调停。冲突不仅损害了中国的投资利益,而且加大了中国在此投资的风险,还有可能引发能源和军事安全等重大问题。缅甸冲突一爆发,中方在缅的投资风险加大,这又会影响到中国企业在缅投资意愿。从数据上来看,与中国对缅甸投资高峰期2010年度的82亿美元相比,近年来中国对当地的投资已经全面缩减,中国驻缅甸大使馆的统计数据显示,2016年,中国对缅甸的非金融类投资只有3.08亿美元。具体到中缅能源合作领域来看,民族冲突问题所造成的影响是极其负面的,甚至可以说两国之间先前能源合作频繁紧密的合作时期已经结束,转而进入了关系冷冻期。


缅甸国内的民族冲突制约着西南边疆地区实施“一带一路”战略规划的成效

缅北冲突下,中缅国际通道的建设、使用以及管理都受到前所未有的挑战。目前已投产的中缅油气管道也曾多次因为沿线爆发战乱而被迫停工。不仅如此,位于缅甸掸邦北部地区的木姐—曼德勒公路是连接中缅两国的经济动脉,缅北冲突爆发以后,道路通道受阻,影响双方的经济贸易往来,这些具体的实例都充分说明了缅北冲突会在客观层面对“一带一路”的在缅推进造成直接的阻碍。

在缅方内部,缅甸政府军一直怀疑中国地方政府支持缅北地区少数民族的武装行动。据缅甸军事情报宣称,“果敢武装招募地方少数民族和中国退役的士兵同政府军作战,且存在中国的少数民族作为作战将领作战指挥”。此外,2015 年果敢冲突爆发后,吴登盛总统在接受英国广播公司采访时曾表示,“果敢冲突是内部事务,中国无法解决”,这也一定程度上通过媒体的手段暗示中国不要介入缅北冲突。然而,由于缅北与中国接壤,边境线长,跨境社会网络众多,无天然屏障,由此导致中方在缅政府和民族武装之间立场尴尬,偏向任何一方都不利于中国国家利益和边境安全。缅方政府军视地方民族武装为国家重大核心利益所在,维护国家主权完整的立场从未松动,因而缅方政府对中方猜忌深重,甚至对于“地方民族武装”可能成为中方对其制衡的工具而倍感焦虑。缅北冲突背景下,一方面,缅甸政府军对于中方会更多疑虑;另一方面,中国政府对于缅甸持续不断的战乱亦有诸多不满,致使对方“亲美”趋势更严重,对中缅友谊的维护形成巨大的挑战,影响缅方对“一带一路“在缅推进的合作意愿。

在国际层面,随着中国“一带一路”的推行,中国的崛起速度越来越快,并引发了亚太地区力量格局的变动,美国为遏制中国的发展,不断加快推行“重返亚太”战略和“亚太再平衡”战略。由于缅甸等国紧邻中国西南边疆,是中国在西南部的重要战略缓冲带,这样独特的地理区位,使缅甸成为了世界大国在东南亚地区竞争、角逐的敏感地带,是区域性的“地缘政治支轴国家”,而地缘政治支轴国家的重要性,“不是来自它们的力量和动机,而是来自它们所处的敏感地理位置以及它们潜在的状态对地缘战略棋手行为造成的影响。”缅甸对于中国特别是西南边疆地区的战略地位和战略安全来说重要性不言而喻。西方等发达国家积极地改善与缅甸的双边关系,美、日等国积极介入缅甸事务,向缅甸大力提供经济和军事上的帮助,不断扩大在缅甸的影响力,试图拉拢缅甸使其成为美、日等国家的“盟友”,从而达到通过缅甸来牵制中国的目的。在国际层面破坏“一带一路”在缅的推进。


结语

从上述问题中我们可以发现制约“一带一路”战略规划在云南等西南边疆地区实施的境外因素中,缅甸国内的民族冲突是非常重要的因素。如果缅甸国内民族冲突目前的状况持续,不仅将对我国“一带一路”战略的实施构成较大威胁,也将多方面地对云南等西南边疆地区的发展构成较大威胁,严重制约云南等西南边疆地区实施“一带一路”战略规划的成效,丧失发展机遇。

缅甸民族问题复杂敏感,牵涉政治、经济、宗教、文化等因素,往往牵一发而动全身。经历了60多年的内乱与争斗,缅甸主体民族与少数民族、国防军与民地武之间缺乏基本的信任,互不让步。同时,各少数民族之间也存在明显的矛盾,克钦独立军控制着“团结各民族联合委员会”;佤联军紧紧拉着掸东同盟军,暗中还支持果敢同盟军、北掸邦军等与政府军作战;南掸邦军领导人则不愿看到佤联军建立“佤邦”的梦想成真,处处配合政府军对佤联军、掸东同盟军的包围和钳制。目前来看,由于缅甸中央政府与部分民地武的之间的矛盾冲突的影响和制约,缅甸的族群冲突问题将是一个曲折而漫长的过程。

(杨兆雯,海国图智研究院研究助理,现为研究院出版物《东南亚观察》编辑。研究兴趣:东亚东南亚关系;王道征,海国图智研究院研究助理,现为研究院出版物《东南亚观察》编辑。研究兴趣:越南问题、中越关系。)

 

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