美国疫情期间“抢油”背后的权力博弈和利益考量回顾

来源:海国图智研究院时间:2020-05-30

关键词:能源战略 石油储备

摘要:2020年5月,国际石油产出国之间的争端再次出现扩大的迹象,结合新冠肺炎对于全球经济的严重影响,全球原油价格继续崩跌,已经达到了每桶20美元左右的低位。2020年3月美国总统特朗普宣布启动扩大美国战略石油储备收购的计划,美国能源部表示美国计划趁低价采购超过7700万桶原油充实战略储备。而美国能源部在5月14日表示将追加采购原油,继续充实战略储备。这也是美国联邦政府在2001年911恐怖袭击以来第一次扩大收购战略石油储备的行为。在危机中加紧采购原油,在危机中释放原油纾困,这些都是美国政府对于战略石油储备运用的手段和措施。事实上,美国的战略石油储备经过长时间的运行和设计,对于美国国内和国外经济,政治的联动都是全球值得观察和分析的重要专题。本文从本次美国扩大战略石油储备为切口,对美国战略石油储备机制设立的历史,以及动用石油储备的效果进行了分析。

1.美国在每次全球危机中的石油策略

美国在一战时成为欧洲战场的石油总基地,提供了美国盟友石油需求的高达90%的需求。另外,美国通过国会制定美国在一战时的主要石油政策是满足美国参与一战和美国盟友的战争需求。而到了二战时期,美国政府则是扩大了对石油工业的干预,虽然有各种机构和组织在阻挠美国政府在战时对石油资源的收购和调配。美国总统罗斯福巧妙地颁布美国国家紧急状态平息了各利益集团和各党派团体对于石油资源领导权的争夺。但是罗斯福仍然通过收紧对石油资源的权力,集中到总统和国务卿的授权。另外,罗斯福动用行政手段通过反垄断法挤出了更多的欧洲公司在美国的石油控制权。美国全面接管了国内的石油绝对控制权。美国在战时的石油供应和输出是全球性的。第一,保障对欧洲战场的石油供应,巩固同盟国在欧洲战场上的战斗续航能力。第二,考虑封闭日本对美国的进口管道,钳制日本的继续对外扩张。


图表 1 来源:https://www.rt.com/business/430138-oil-prices-iran-china-us/

2.联邦政府对战略石油储备的不同态度:二战后到尼克松时期

美国在二次世界大战后对于石油的战略重视逐渐加强,并且随着马歇尔主义和麦卡锡主义在全世界的扩张,美国越发重视海外石油的收购和输出。因此,中东成为了美国石油储备的重要战略要地,美国的战略石油储备政策也随之进行改变。培养中东的亲美政治势力,扩大军事交往,中东重要的石油国家由传统的欧洲依赖在战后全面转向美国依赖。建立好与中东国家的良好石油连接后,美国加强了对战略石油储备的建设。第一,目标是保障美国国内经济正常用油的需求,保障中东石油对于美国经济的常规的繁荣推动。其中也包括了油价的相对平静波动。第二,目标是石油危机或全球性危机发生时,美国可以动用战略石油储备进行补充,保障国民经济军备力量的正常运行。这其实要求了联邦政府要在危机时对石油有重要的控制和调配的权力。举例来说,尼克松总统在1975年颁布了能源政策法案,进一步扩大了联邦政府对于石油能源控制的权力,并且进一步规定了总统有调动海外和国内石油资源的权力,并且正式开启高达10亿桶的石油收购计划来充实美国的战略石油储备。后面继任的卡特总统,相继颁布了更多的能源法案去完善和执行美国战略石油储备的基地建设和法案完善。

3. 联邦政府对战略石油储备的不同态度:克林顿政府时期

到了1990年代,美国经过两次石油危机的战略石油收购计划,储存的量已经达到6亿桶。但美国政府内部对于石油储备的大规模增长出现分歧,加上美国参加海湾战争对于石油储备的消耗和动用都影响到了石油储备的下一步决策讨论,包括战略石油储备计划的建设,牵涉到基地的建设,人员配置和海外收购谈判等因素影响。这些支出涉及到了美国政府预算。在政府预算方面,克林顿政府时期对于削减联邦政府预算的措施进一步压迫到了美国战略石油储备的预算,削减了石油战略储备的预算高达数百亿美元,每年维护基地的费用就在上亿美元。克林顿政府对于这种高额的政府支出显得信心不足,于是多次对美国战略石油储备政策进行修改。克林顿政府对于美国本土的石油产商对于美国本土的石油储备提高了收购比例。这进一步降低了美国战略石油储备在海外收购的成本。美国在1990年代中期开始向海外售卖已经存储的石油战备。

4. 联邦政府对战略石油储备的不同态度:小布什政府时期到川普时期

而到了美国小布什政府时期,2001年911事件发生后,美国小布什政府宣布重启美国战略石油储备。而到了奥巴马政府时期,受到油价在金融危机前后的市场价格大幅波动,通过了对石油战略储备更多的政策限制与控制。其中包括考虑动用石油储备来稳定因飙高的油价而受到冲击的国内经济。2020年,在新冠疫情的影响下,国际油价崩跌加上油企利润大幅下降,为了扩大能源储备,应对未来可能恶化的经济危机以及满足能源利益集团的需求,特朗普政府重启扩大能源储备的计划,并且已经于5月实现了高达7700万桶的石油储备增量规模。


图表 2 来源:https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=35632

5. 美国动用战略石油储备的权力制衡

美国的战略石油储备系统经过数十年的发展,目前的管理权归于美国能源部。而关于战略石油储备基地,美国能源部则是有专门的管理机构分别管理不同的基地。这其中包括基地的规建计划,石油储备的收购和售卖,人员维护等工作任务。另外,美国多任总统对于战略石油储备的权力意图是不同的。相应地,各个时期,美国的两院对于规范总统权力对美国战略石油储备的争论也是不同的。总的来说,美国的法案规定美国总统动用美国石油战略储备有以下的情况有授予权力。第一,突发性大规模的供应受到严重威胁,美国国内正常运行受到严重挑战时,美国总统可以得到授权使用战略石油储备,进行稳定市场和调配资源的操作。第二,短暂性的影响国内经济运行的情况,比如油价的崩跌和飙升,未有进一步严重影响美国国民经济和安全战略时,美国总统可以得到授权部分使用战略石油储备。并且对于时间和石油数量的使用,都对美国总统的权力进行了规定。另外,在第二种情况,法律规定美国总统对于石油战略储备的使用,应该先试用小规模的计划投放进行测试性操作,然后再视情况和充分讨论后继续执行使用储备的政策。


图表 3 来源:https://www.voanews.com/usa/us-politics/syria-airstrikes-reopen-war-powers-discussion

6.美国动用石油储备的成效分析——以克林顿时期为例

美国至今已经动用过数次战略石油储备,总体政策效果对于美国利益来说是良好的。举例来说,美国在1990年代海湾战争时期首次通过授权调配战略石油储备。但是由于法律规定对美国总统使用战略储备的限制使用,克林顿总统在开始之际只被批准使用300余万桶。这次的战略石油储备动用有如下的目标和任务。第一,这是美国总统首次在危机中使用战略石油储备,从法律的传导授权,机构部门的环节操作和市场效果都是一次实战性的演练。通过利益集团的沟通协调,两院的提案碰撞和质询攻防,多部门行政调动和配给,资本市场和国内经济对于提案的反应等因素,美国都在每一个环节进行记录和分析,修正,总结经验。第二,美国所在的海湾战争无疑是一次可能大规模爆发的石油危机。在海湾战争中的参战国家出现了多个石油产国。而战争对于这些石油产出国的石油产量和国内经济都是一次巨大的考验。

而受到战争影响的国际石油市场对于美国石油战略储备能够放出来的总量将有如何的反应,也是美国联邦政府考虑和分析的重点和难点。另外,舒缓国内石油市场的压力与兼顾国际石油市场的困境,尤其是两者的联动,也是当时的克林顿政府在考虑释放美国战略石油储备时所考虑的重要因素。这其中包含了多国资本和金融市场,石油利益集团,军火集团,以及多国政府对于此的不同反应。因此,综合多方面因素的考虑,美国开始试探性地释放部分战略石油储备,最后达到了约两千万桶投放到市场上。

而这一次的投放战略石油储备的效果是积极的。经过多方的利益博弈和协调,这两千万石油储备在市场上的表现可圈可点,国际原油价格得到了一定程度上的稳定。国内石油面临的压力得到了一定程度上的舒缓。更重要的是,克林顿成功通过这一次也是第一次的战略石油储备实质性使用,进一步地巩固其在多方利益集团的地位,部分消除了两院中质疑他动用石油储备的声音。因此,克林顿对于战略石油储备整个全盘计划中所设计到的团体的熟悉度也逐渐加强。与之对应的是,克林顿政府在执政的中后期对于美国的战略石油储备的实质性使用显得较为畅通,尤其是在行政博弈层面上,还有就是市场层面上。具体来说,克林顿在1996年,由于石油基地设备的更新换代需求,国际原油库存减少,改善联邦政府赤字等原因,克林顿都提请了动用战略石油储备的授权,并且在行政上都得到了较为通顺的授权。这几次美国战略石油储备投放市场的表现也是可圈可点的,都取得了增加联邦政府收入和稳定价格的目标。

而特朗普此次动用总统权力提请扩大战略石油储备的授权,除了增加美国在危机中的能源后备力量,也是对美国能源利益集团的援助。美国9大石油公司在5月均表示和美国联邦政府谈妥关于出租原油储备空间和原油维护项目的谈判。这也反映了特朗普一直以来对传统能源利益集团的良好关系。

结论

由此可见,美国在此时石油价格战愈演愈烈以及全球疫情继续发展的关键阶段介入原油市场,扩大美国战略石油储备。这其中虽然有美国石油利益集团进行自救的游说因素,实际上也显示了美国一直以来对于原油市场和原油储备的动态化操作的策略。克林顿政府时期动用石油战略储备有积极效果,显示了美国政府在动用石油储备的权力攻防。美国总统有资格提请扩大和动用战略储备的权力,但美国法律和两院对于总统权力有相应的制约。另外,外部环境的评估也影响着美国两院和总统关于动用石油战略储备的磋商效果。美国国内石油市场的压力和需求,国际石油市场的动态变化以及能源储备投放市场的效果都是美国两院和总统考虑的因素。

(作者:王储)

参考文献:

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2.Balcilar, Mehmet, Rangan Gupta, and Stephen M. Miller. 2015. "Regime Switching Model of US Crude Oil and Stock Market Prices: 1859 to 2013." Energy Economics 49: 317-327.
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4.Colgan, Jeff D. and Thijs Van de Graaf. 2017. "A Crude Reversal: The Political Economy of the United States Crude Oil Export Policy." Energy Research & Social Science 24: 30-35.
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