特朗普2.0非洲政策展望:“交易游戏”的旧章与新局

来源:非洲咨研第10期,2025年1月时间:2025-01-22

随着特朗普在1月20日再度入主白宫,其第二个总统任期的内外政策议程成为全球关注的焦点。尽管特朗普在竞选期间提出了一系列激进的政策承诺,但对非洲的提及较少。然而,回顾其第一任期,“交易主义”(Transactionalism)已成为其外交政策的显著标签。这种风格以“美国优先”为核心,强调通过双边谈判和短期利益最大化来实现美国的全球战略目标。本文将探讨特朗普2.0如何在非洲开启“交易游戏”,并分析其政策在关键领域的潜在方向和影响。


2024年11月6日,特朗普发表胜选感言

一、非洲政策的交易主义回归

在国际舞台上,特朗普政府的外交策略一直以“交易主义”(Transactionalism)为核心。这种策略强调美国在国际关系中优先追求具体、互惠的利益,注重“美国能从中获得什么”。它倾向于关注短期的实际利益,而非长期的联盟或意识形态承诺。外交被视作一种零和博弈,美国试图通过与其他国家的谈判获取最大化的经济和战略收益。例如,特朗普通过重新谈判贸易协定(如将NAFTA改为USMCA)以及在双边贸易关系中寻求更有利的条款,来确保直接有利于美国经济的贸易协议和投资。同时,“美国优先”理念贯穿始终,强调美国利益高于一切,优先考虑国家自身利益,而非多边合作或遵循国际规范。特朗普更倾向于通过双边谈判而非多边机构(如联合国或北约)来达成目标,并利用制裁、关税或威胁撤军等手段迫使他国让步。对于传统联盟,他更关注这些关系是否能为美国带来明确的实际利益,否则不惜重新评估甚至撤回支持。

在特朗普的第一任期内,他看似对非洲采取了边缘化态度,但实际上,这更多是对传统对非政策和援助工具有效性的质疑,而非真的忽视非洲。特朗普政府试图打破旧模式,例如2018年签署的《BUILD法案》,成立美国国际发展金融公司(U.S. International Development Finance Corporation,简称DFC),标志着对非政策从单纯援助转向关键领域投资。这种交易主义外交策略虽推动了务实合作,但也导致资源向少数战略国家集中,疏远了多数非洲国家,削弱了美国在非洲的整体影响力。

回顾过去四年,拜登政府在公开场合多次强调非洲在地缘战略上的重要意义,以及对美国维持国际地位的关键作用。拜登政府首先迅速宣布美国回归全球公共卫生挑战、气候变化、粮食安全等全球治理议题,试图通过这些领域的积极参与来挽回软实力下滑。另一方面,拜登政府在对非政策中事实上继承并发展了特朗普政府的部分核心理念,尤其是在将中国“推回”作为制定非洲战略的基本逻辑上。这一共识也在两党中根深蒂固,推动美国在非洲与中国开展地缘政治竞争的战略部署正逐渐朝向系统化方向发展。

随着特朗普开启第二任期,其对非政策预计将继续体现交易主义的特点,以下领域或许会成为其政策走向的重要观察点:

1. 地区安全与军事部署

特朗普政府认为,俄罗斯、土耳其、阿联酋和沙特阿拉伯等国正在利用非洲的冲突地区谋取利益,例如在苏丹、索马里和萨赫勒地区出售武器、获取资源开采权。面对这种局面,特朗普可能会采取一系列交易主义策略:一方面,向萨赫勒国家出售武器装备既是一种成本效益高的手段,又能加强与国内军工企业的关系。同时,美国可能会借鉴俄罗斯瓦格纳集团的模式,授权类似黑水(Blackwater)的私营军事公司开展安全援助和反恐行动,以提升美国在该地区的影响力。


2023年7月尼日尔发生军事政变以来,与贝宁的外交危机也凸显了西非国家内部关系的脆弱性

在西非地区,特朗普政府可能会寻求与法国合作,以增加战略筹码并缓和关系。但法国在该地区影响力逐渐减弱,这种合作是否符合特朗普的“交易主义”利益计算仍需进一步考量。此外,随着尼日尔和乍得要求美国撤离军事基地,美国需要重新寻找战略立足点,临近的加蓬和科特迪瓦可能成为替代选择。

除了萨赫勒地区,其他存在内部动荡或边境争议的国家和地区,也将成为特朗普施展交易主义的舞台。例如,特朗普第一任期的重要举措之一是修复与苏丹的关系,包括将其从支持恐怖主义国家名单中移除、减免债务、支持经济复苏等。这些行动不仅增强了美国在苏丹和南苏丹的战略影响力,还减少了对埃塞俄比亚的依赖。未来,美国甚至可能考虑正式承认索马里兰为独立国家,以此获得非洲之角新的军事和战略立足点,尽管这可能打破对索马里领土完整的承诺,但符合交易主义的基本逻辑。

2. 采矿与能源

与拜登政府以气候为重点的方针不同,特朗普政府更倾向于优先发展化石燃料,以实现国内能源独立。内政部长道格·伯格姆(Doug Burgum)和能源部长克里斯·赖特(Chris Wright)都是化石燃料的坚定支持者。他们将推动美国与尼日利亚、安哥拉、赤道几内亚等石油富国,以及塞内加尔和莫桑比克等新兴产油国加强合作,开发这些国家的重要海上天然气储备。

不过,特朗普政府的能源团队成员也有风能、核能和地热等清洁能源项目的经验,这意味着他们可能会在新能源领域进一步探索,但重点可能仍会放在美国国内。

在关键矿产方面,特朗普可能会强调供应链的回岸外包(reshoring),与拜登政府的“友岸外包(Friendshoring)”形成鲜明对比。2020年签署的《能源法案》(Energy Act)确定了对美国经济和国家安全至关重要的关键矿产,推动国内加工和制造,减少对外依赖。特朗普可能会利用拜登政府建立的“矿产安全伙伴关系(Mineral Security Partnership)”,与盟友合作调动资金用于非洲的原材料开采。例如,洛比托走廊(Lobito Corridor )项目就是美国保障关键矿产物流运输和供应链的重要体现。然而,特朗普的政策更可能专注于将原料运回美国加工,而非在非洲加大下游产业链投资。这种做法虽强化了与非洲国家的交易关系,但无法改变非洲国家困于进出口原材料、缺少高附加值产业投资的局面。


2023年10月10日,MSP成员国代表在伦敦金属交易所,2023年伦敦金属周(LME Week)期间会晤

3. 美非贸易关系与AGOA法案

《非洲增长与机会法案》(AGOA)是美非贸易关系的重要基石,其延长在美国两党内具有高度共识。2024年4月,两党参议员提出将AGOA延长至2041年的议案,显示了国会将其视为维持和扩大与非洲关系的重要工具。特朗普政府很可能会推动重新谈判,而非终止该法案,重点关注的一个领域是对原产地规则进行收紧。美中经济与安全审查委员会的研究特别强调了转运的可能性(即货物从中国运到非洲,然后再出口到美国的过程)相关品类可能将受到更加严格的审查。

相较于地区性贸易协定,特朗普政府更倾向于与单个非洲国家进行双边谈判,以确保贸易协定更符合美国利益。2020年,美国与肯尼亚开始了双边自由贸易协定的谈判,这是AGOA颁布以来的首次此类谈判。拜登政府上台后撤回了该协定,转而推出战略贸易与投资伙伴关系(STIP),导致协定未能落地。如果特朗普重返白宫,该协定可能会重新评估,但总体来看,政府换届对其达成意愿影响不大。根据特朗普的交易主义,尼日利亚、埃及、加纳和安哥拉等地区经济强国很可能成为潜在双边协议的主要候选,这也意味着美非贸易关系的不平衡局面将进一步加剧。


AGOA法案受益国

4. 对外援助政策

特朗普政府曾在第一任期提出“自力更生之旅”(Journey to Self-Reliance,简称 J2SR),强调帮助非洲国家能力建设,摆脱对外国援助的依赖。美国国际开发署(USAID)还创建了国家路线图(Country Roadmap)作为标准化的分析工具来评估各国的进展,但该计划并未顺利执行。在特朗普的第二个任期,美国的对外援助政策可能会在此基础上加强系统化建设,例如加强国际发展金融公司(DFC)和USAID之间的合作。但是DFC的权力可能会在特朗普任期中得到加强,从而使美国对外援助体系面临内部斗争。

此外,特朗普政府可能会将援助资金投向地区和地方机构,而非联合国或大型非政府组织,重点支持规模较小、目标明确的项目。他在上一届任期内提出的冻结援助和削减预算均被国会推回。目前,共和党控制了参众两院,且特朗普对党内反对派进行了清算,在2027年中期选举之前,权力的空前集中将使特朗普政府在推进援助相关法案方面更加顺利。

5. 基础设施建设

全球基础设施与投资伙伴关系(The Partnership for Global Infrastructure and Investment ,简称PGII)支持的基础设施项目中,以气候、卫生为侧重的项目与特朗普政府的重点不一致。特朗普可能会缩减美国在这些领域的融资。在没有美国资金的情况下,欧洲合作伙伴是否会继续支持气候、卫生类项目仍是个未知数。然而,在PGII框架下的数字和交通基础设施项目,更可能成为特朗普政府的重点。对于美国而言,选择影响地区性网络互联设施和数据中心进行投资并作为扩展影响力的支点也可能是更加便捷的战略选项。在基础设施建设中,美国正在将洛比托走廊项目打造成DFC运作以及PGII的范本。上个月,拜登政府宣布提供5.53亿美元贷款用于洛比托大西洋铁路的升级改造,该项目沿线的农业、数字建设、物流等方面已与美国和欧洲企业达成合作。尽管特朗普政府不太倾向于推行PGII的广泛、多方参与项目,但类似洛比托走廊这样具体、高价值、延伸产业多样的项目符合其交易主义逻辑。同时,特朗普政府很可能会将基础设施建设作为推进其更广泛地缘政治目标的工具,重点放在具有战略价值的国家。


2024年12月4日,拜登在其外交“最后一舞”中,在安哥拉洛比托走廊多边峰会上宣布将为洛比托铁路项目追加6亿美元投资

二、各种“交易”能否换来美国在非洲“飞黄腾达”?

在去年年底上映的特朗普传记片《飞黄腾达》(The Apprentice,又译作“学徒”,与2004年特朗普本人监制和主持的真人秀节目同名)中,结尾有一幕令人印象深刻:年轻的特朗普总结了他的三条商业成功法则——“进攻!进攻!进攻!(Attack, Attack, Attack)”,“否认一切,我的述说即是真相!(Admit nothing, Deny Everything,What I say is true) ”,“永远不要承认失败,自己永远是胜方!(Never ever admit defeat and you claim victory !)”。采访记者颇为玩味地总结道:“这听起来就像是美国外交政策。”


《飞黄腾达》电影剧照,该电影讲述特朗普年轻时如何在罗伊科恩(曾担任麦卡锡的特别法律顾问)指导下成为纽约房地产大亨的故事

如今,我们确实见证了特朗普在第一任期内将这些成功法则中的“交易主义”核心逻辑运用到外交舞台上,包括他一直试图通过各种途径“抵消”中国在非洲的影响力。这种策略充满了进攻性,但也暴露了他对非洲复杂现实与发展挑战的简化和误读。特朗普的交易主义外交或许能在短期内为美国带来一些战略优势,但这种零和博弈的思维也容易引发误解和对抗。

随着非洲国家自主意识的不断增强,它们需要的不再是简单的“交易”,而是真正基于平等和互利的合作。在非洲这片充满活力和潜力的大陆上,愿意共情、倾听并回应非洲诉求的国家,才是真正的合作伙伴。

 

参考资料:
[1] https://www.foreignaffairs.com/united-states/how-trump-will-change-world
[2]https://www.atlanticcouncil.org/blogs/africasource/what-trumps-next-presidency-will-mean-for-africa/
[3]https://theconversation.com/donald-trump-will-put-america-first-what-does-that-mean-for-africa-244050
[4]https://www.herbertsmithfreehills.com/notes/mining/2024-posts/what-will-trump-administration-mean-for-critical-minerals
[5]https://www.cgdev.org/blog/usaid-just-released-its-journey-self-reliance-indicators-what-comes-next
[6]https://www.atlanticcouncil.org/blogs/africasource/what-to-know-about-the-lobito-corridor-and-how-it-may-change-how-minerals-move/