图源：BFPG

在霸权衰落的21世纪，主要大国（中国、美国、俄罗斯、欧盟）、传统大国（挪威、西班牙、丹麦）和新兴大国（印度、土耳其、阿联酋、巴西、印度尼西亚）都在向非洲示好。这些国家既看重非洲的经济潜力，也看重非洲日益增长的地缘政治影响力。

同时，正如美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的安德鲁·赫德森（Andrew Hudson）所说：“没有非洲在联合国和其他多边机构层面讨论影响国家安全的全球事务时，获得非洲的支持至关重要，尤其是对于高度重视多边主义的英国而言更是如此。的支持，任何大国都不能以全球领袖自居。”

因此，英国早就应该制定一项新的非洲战略，缺乏这样一项全面的战略将使英国在当今充满不确定性和竞争性的多极化全球秩序中处于不利地位。现任工党政府和外交、联邦与发展办公室（FCDO）正在审议的“方针”文件为最终回答有关英国对非洲政策的一些关键问题提供了答案。

一、英非关系的重要性

《2023年综合审查更新》（The Integrated Review Refresh 2023）强调，英国对非洲的方针将“继续通过更加深入地了解整个大陆主要合作伙伴的需求和观点来确定......”。此外，戴维·拉米（David Lammy）在担任外交大臣之前的一次重要外交政策演讲时说：“工党如果忽视非洲的重要性，那将是一个巨大的错误。”

对非洲来说，英国是重要的投资者、商品市场和援助国。英国-非洲峰会是英国与非洲交往的主要结构性载体，上一次峰会原计划于2022年举行，后来又推迟到2024年。这是一个重要的开端，但考虑到英国对非洲的直接投资（FDI）流量从2018年约80亿英镑下降到2020年约40亿英镑，未来还有许多工作要做。类似地，2012-2013年英国与非洲贸易额占英国贸易总额的比例接近5%，如今已降至2%至3%，而且这一比例下降还是在非洲大陆国内生产总值（GDP）不断增长的背景下。

尽管2023年非洲仍是英国官方发展援助（ODA）的最大受援体，占46%，高于2022年的42%，但从绝对数量上看，英国对非洲的ODA减少了1200万英镑，降至12.29亿英镑。随着战略竞争对手扩大对非洲的援助和发展投资，英国有可能被挤出非洲。

二、英非战略的重点领域

首先，无论怎样的英非战略，都必须坚持“非洲问题非洲解决”的原则。在制定新的英非战略时，必须突出非洲大陆的优先事项。

在这方面，英非战略应立足于两大支柱。第一个支柱应侧重于双边关系以及与南非、埃及、尼日利亚、加纳、肯尼亚和安哥拉等非洲主要国家已开展的工作，其中一些已在《2023年综合审查更新》中确定。

第二个支柱应侧重于六个优先领域：一是贸易、投资和非洲大陆自由贸易区（AfCFTA），二是绿色经济和关键矿产的选矿，三是基础设施建设，四是促进和平与安全，五是发展合作，六是支持作为非洲大陆社会经济蓝图的《非洲2063年议程》。

就贸易和安全而言，值得注意的是，全球向清洁能源的转型将增加对关键矿产的需求。在这方面，据估计撒哈拉以南非洲拥有约30% 的已探明关键矿产储量，因此，到2050年，非洲大陆的国内生产总值有可能增长12%。此外，非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）协定将创建世界上最大的自由贸易区。该协定将55个国家的13亿人口联系在一起，其国内生产总值达2.6万亿英镑。这些发展将带来重大贸易和地缘政治机遇，值得特别关注。

加强与非洲的发展合作有助于支持非洲实现2030年联合国可持续发展目标（SDGs），帮助非洲减少贫困,同时减轻英国面临的移民压力。支持非洲的社会经济发展也将促进英国繁荣与安全的核心优先事项。

三、强化英非关系

英国已经落后了。非洲有许多已经非常成功的伙伴关系，尤其是非洲/中国（中非合作论坛）、非洲/日本（东京非洲发展国际会议）、非洲/印度和非洲/欧盟伙伴关系，所有这些都可以作为衡量与非洲关系的最佳实践典范。

当然，英国与非洲的关系往往更为复杂，人们总是从殖民主义的角度来看待这种关系。为了消除过去的阴影，未来的英非战略应努力强调一种基于平等伙伴关系和互利共赢的关系。

在这种情况下，英国必须接受一个与不结盟原则有关的重要推论，即非洲国家将奉行独立自主的外交政策，这在一个新的更加平等的全球权力格局以及推动非洲优先事项的时代，尤其如此。

四、前行方向

英国在非洲拥有强大的软实力、多层次的双边关系、深厚的历史渊源、大量的非洲侨民、紧密的贸易和投资联系以及与非洲联盟的交往，而且许多非洲国家是英联邦组织的一部分。英国国际投资公司（BII）等发展融资机构，以及私人基础设施发展集团（PIDG）等捐助机构，也为英国加强其在非洲的作用奠定了宝贵的基础。

然而，要实现这一目标，必须将非洲放在与英国在全球其他地区外交政策利益同等重要的地位。现实情况是，非洲往往是事后才被想到，而不是被视为一个重要的战略伙伴。这需要政府最高层的关注，并动员相关部门以及像非洲事务跨党派议会小组（All-Party Parliamentary Group for Africa, APPG）等机构的定期参与。制定新的对非战略是一项艰巨的任务，但这是可以做到的，而且随着全球政治风向的不断演变，归根结底这也是至关重要的。

作者：穆罕默德·卡辛吉（Mohamed Cassimjee）；英国外交政策小组（BFPG）副研究员
原文题为：UK-Africa Strategy: A Vital Cog in UK Foreign Policy
原文链接：https://bfpg.co.uk/2024/10/uk-africa-strategy-a-vital-cog-in-uk-foreign-policy/