导读

2019年佐科连任总统以来，印尼与美国的军事安全合作持续升温，机制化合作加强深化，军事演习不断升级，美对印尼军援军售增加，海上安全合作显著加强。双方持续增强军事安全合作的主因包括美方推动“印太战略”积极拉拢印尼，而印尼则期待加强国际合作、维护地区大国均势和推动安全战略重点向海洋方向转变以应对南海风险。印尼坚持战略自主和践行“自由、积极”的对外政策，对与美国全方位深化军事安全合作态度谨慎。

一、印尼与美国军事安全关系的新进展

两国建交以来，美国一直尝试在军事上拉拢印尼，但印尼坚持战略自主，两国军事关系一直进展有限。如印尼不仅拒绝加入美国主导的“东南亚条约组织”（ SEATO）， 而且与苏联等国密切军事合作。1975年底印尼出兵占领东帝汶后，美国与印尼的军事合作出现波折，并于1999年中断。2001年“9 ·11”事件后，美国以反恐合作为抓手恢复与印尼的军事关系，两国军事安全合作持续升温。佐科2014年执政后，尤其是2019年连任以来，印尼与美国的军事关系进一步强化，逐渐发展为美国在东南亚的重要安全合作伙伴。

两国防务沟通日益密切。2019 年11 月，普拉博沃（Prabowo Subianto）就任印尼国防部长仅1个月后，就与到访的时任美国国防部长埃斯珀举行会晤，就加强两国军事人员培训交流达成共识。2020年10 月，普拉博沃回访美国，两国发表联合声明，同意加强双边军事行动和各层级军事往来，致力于维护海上安全。2023年8月，普拉博沃再度访美，两国国防部长深入探讨了乌克兰危机、南海等国际和地区热点问题，美国高调支持印尼的军事现代化建设。

美国对印尼军售、军援大幅度提升。冷战结束后，美国开始不断加大与印尼的军火贸易，近年两国军火贸易大幅提升。印尼进口美国武器的总额在 东南亚国家中排名第二，美国也成为印尼最大的武器供应国。2022年， 美国向印尼出售36架F-15ID战斗机，价值139亿美元；2023年，印尼与美国签署协定，计划向波音公司购买24架F-15EX战斗机。 

两军联合军事演习持续升级。美国与印尼之间的防务合作， 包括每年进行200余次的双边军事接触、1次联合参谋部演习以及多次军种级别的演习。2021年，美印尼举行史上最大规模的“神鹰之盾”军事演习。2022年“神鹰之盾”演习更名为“超级神鹰之盾”， 参演规模从美印尼双边扩大至多边14国，仅印尼和美国就共计派出2000人参演。2023 年，“ 超级神鹰之盾”演习规模进一步扩大， 美国、印尼、日本、澳大利亚、新加坡、英国和法国等国参加演习，参演规模再创历史新高。

印尼是美国在东南亚的重要战略伙伴和安全合作伙伴，也是美国“印太战略”在东南亚的重要抓手。佐科执政时期，印尼与美国的军事关系持续加强深化，未来双边军事安全合作可能进一步提升。

配图来源：安塔拉通讯社

二、印尼与美国加强军事安全合作的深层考虑

印尼重视发展与美国的军事关系，是出于四个方面的考虑：一是维持大国平衡与地区和平稳定；二是维护自身海洋权益和海上安全；三是增强本国军事能力，推动军队现代化建设；四是打击国内恐怖主义和分离主义，应对非传统安全威胁。

维持地区大国均势，保障地区和平稳定。2014 年佐科执政以来，全球地缘政治竞争加剧，东南亚战略地位更加凸显。随着世界主要大国不断加大对东南亚的争夺，印尼对中美之间可能发生的直接冲突颇为担忧，主动加强与美中等主要大国合作，以求实现大国在本地区的力量平衡，维护东南亚和平稳定，为印尼及地区国家发展创造稳定的外部环境。印尼希望在地缘政治竞争持续升温背景下，通过加强国际合作实现战略对冲，维持地区大国平衡，避免成为大国博弈的牺牲品。佐科曾坦言，担心东南亚在大国博弈中沦为“破坏性竞争的竞技场”， 誓言印尼“拒绝成为新冷战中的一枚棋子”。2023年9月，印尼外长蕾特诺在一份声明中也表示，东盟和其他“印太地区”的国家需要共同努力、加强合作，维护地区的和平、稳定与繁荣；“ 印太地区不应成为大国竞争的舞台，或沦为其他各方冲突的战场”

保障海上安全。印尼是世界上最大的群岛国家，海岸线长达81000公里。因此，维护海洋安全、确保马六甲海峡及南海安全对印尼的生存和经济发展至关重要。2014年，印尼颁布《海洋法》， 批准建立国家海洋安全局， 全面加强对海洋安全的管控，标志着印尼安全战略重点从陆地转向海洋。佐科上台后，提出建设“全球海洋支点”战略，将保护专属经济区内的资源作为重要国家利益，维护海洋安全成为印尼安全战略重心。为此，佐科政府严厉打击专属经济区内的非法捕鱼活动，着力提升海军实力。印尼虽在南海与中国没有岛礁主权争端，但因在纳土纳海域存在划界纠纷，始终对中国怀有较强担忧和戒备心。2016 年以来，中印尼两国多次因捕鱼问题在纳土纳争议海域发生对峙和摩擦， 甚至险些酿成冲突。自2016年纳土纳海域安全问题成为印尼的主要安全关切起，一向友华的佐科也公开反对中国对南海的领土主张。美国为打压中国，更是不遗余力地在南海问题上煽风点火，质疑和挑战中国的南海断续线，渲染中国在南海的“军事威胁”， 公开背书及武装东南亚国家，包括助力印尼提升海上防卫能力、维护专属经济区利益等。美国的举动完全契合了印尼的安全战略转变，因此也成为印尼与美国加强军事安全合作的重要动力。

提升军事能力，实现军事现代化。印尼作为东南亚最大的经济体，一直拥有成为世界级大国的雄心。印尼政府认为，有责任和义务建立强大的海上防御力量，维护自身利益和地区安全。但长期以来，由于财力缺乏，印尼的军事支出占GDP的比重一直低于1%，军事能力未得到实质性提升，尤其是海军和空军实力有待加强，快速提升军事实力遂成为军队发展的要务。2014 年佐科执政以来，在大国博弈加剧背景下，面对美西方加大对东南亚投入引发地区紧张局势，以及新加坡、泰国、越南、马来西亚等主要东南亚国家纷纷加强军备建设，该政府深感印尼军事现代化迫在眉睫。为此，佐科提出将军事开支增加至GDP的1.5%，着力提升军事能力，重点加强海上防御，谋求建设一支“为东亚人所尊重”的地区海事力量。普拉博沃在2023年总统竞选宣言中提出了“最优基本力量” （Optimum Essential Forces）概念，希望更多采购西方国家武器装备，推动印尼空军和海军的现代化发展。经过多年努力，印尼不仅建立了一套较为完整的军事工业体系，而且将拓展和加强与各个军工大国的合作作为实现军 事现代化的重要路径——希望通过与大国的防务合作、购买先进武器、获得大国技术转让并开展人员交流培训，提升自身的军备、科技和人力资源水平和实战能力，实现全面的军事现代化。而美国作为世界头号军事强国，自然成为印尼军事现代化战略的重要合作伙伴。

打击恐怖主义和分离主义。冷战结束后，恐怖主义、分离主义日渐成为印尼面临的主要非传统安全威胁。一是严重的恐怖主义威胁。“ 9 ·11”事件后，恐怖主义全球肆虐，印尼也难逃遭受恐怖袭击的厄运。2002—2009年，印尼多次遭遇恐袭，包括两次巴厘岛爆炸（2002年、2005年）， 两次万豪酒店爆炸（2003年、2009年） 等。“9 ·11”事件后，美国在全球展开反恐战争，并将印尼作为东南亚地区重要反恐盟友；时任印尼总统梅加瓦蒂访问美国时公开表态支持美国反恐。佐科执政期间，印尼多次遭遇恐怖袭击，打击恐怖主义日益成为印尼防务外交的重要内容，美印尼反恐合作进一步加强。2016 年9月，美国反恐协调员内森·瑟尔斯 （Nathan Sales）与印尼国家反恐机构主任苏哈尔迪（Suhardi Alius）代表两国政府签署加强反恐合作备忘录，承诺通过加强教育培训合作，提升 印尼应对多种安全威胁能力。2019年6月，美印尼共同发布联合声明，同意通过印尼发起的“我们的眼睛”（ Our Eyes）反恐情报分享平台，加强两国信息共享和就区域威胁评估交换意见。2023年，印尼虽未发生恐怖袭击事件，但反恐机构全年共抓捕143名恐怖分子，显示其面临的恐怖主义威胁仍较严峻。

二是巴布亚分离主义造成长期困扰。分离主义一直是印尼主要的安全问题。自2005年亚齐分离分子与政府达成和解后，东部的巴布亚分离主义问题成为政府的“烫手山芋”。佐科政府高度重视解决巴布亚分离问题，不仅极力改善巴布亚经济状况，加大中央政府财政投入，而且还将巴布亚地区重新划分为6 个行政区以加强管理。但巴布亚地区的分离主义行动并未因佐科政府的政策调整而好转。相反，该地区针对军警、政府官员和平民的暴力、绑架活动依然频繁并呈现恐怖化特征。2021年5月，印尼正式将巴布亚省的分离主义武装团伙列为恐怖组织，将分离组织成员列为恐怖分子。为解决分离问题，佐科多次呼吁开展国际合作，以全面打击恐怖主义和极端主义。美国成为印尼打击恐怖主义和分离主义的重要伙伴。

三、印尼与美国军事安全合作的前景与限度

美国大力推进“印太战略”，着力拉拢印尼，不断炒作南海问题，未来可能进一步加强与印尼的海上安全合作，并掀起美印尼军事安全合作高潮。但印尼对与美国开展合作有较强的戒备和保留，全盘倒向美西方阵营的可能性不大。

印尼与美国的军事合作未来将继续强化。印尼作为地区大国是美国“印太战略”的重要伙伴；美国是印尼大国外交的主要伙伴之一，也是印尼军事现代化和安全能力建设的依赖对象。两国具备进一步深化合作的利益基础和战略共识。未来，随着“印太战略”在东南亚进一步推进，美国势必将利用与印尼的既有合作机制，如外长防长 “2+2”对话、战略对话、安全对话、军事演习等，不断深化交流合作和战略协调。

美印尼加强军事合作将给中印尼关系带来挑战。印尼不承认中国的南海断续线，单方面否认纳土纳海域纠纷；美国则力挺印尼在纳土纳海域的诉求，支持印尼加强海上防卫，尤其是加强海上态势感知和打击非法捕鱼， 客观上将增强印尼在南海与中国对抗的能力，甚至会增大中印尼在纳土纳海域发生摩擦和冲突的风险。与此同时，印尼国内强烈的民族主义情绪可能助推美 印尼军事合作，并加剧印尼在南海与中国的对抗趋势。

同时，印尼与美国的军事安全合作深入发展面临诸多挑战。维护战略自主是印尼对外合作的基本方略，印尼政府不会轻易倒向美国。印尼是东南亚大国，建国以后积极践行独立自主、不结盟、不选边的战略传统。印尼尽力在大国日趋激烈的竞争博弈中坚持战略自主、维持大国平衡，避免卷入大国冲突。例如，2019年6月，正当美国大张旗鼓推进“印太战略”时，印尼抛出了印尼版“印太合作构想”， 力推东盟出台“东盟印太展望”， 强调以东盟机制和平台为抓手、加强与大国战略对接。“ 东盟印太展望”将“印太”合作集中于互联互通、海洋、可持续发展、经济合作等议题，以求巩固东盟中心地位、促进经济发展、维护地区和平。

再如，2023年8月，美国国防部公布了美印尼国防部联 合媒体声明，国际媒体随即大肆炒作该声明谴责了“中国在南海的扩张行动 不符合国际法”。普拉博沃反驳称，自己确实曾访问美国并与奥斯汀举行了会晤，但双方并未发表联合媒体声明，也没有举行记者招待会；印尼与中国的关系很好，两国相互尊重、相互理解。普拉博沃强调，印尼主张不结盟，这对印尼至关重要，印尼与所有国家都保持友好。由此可以看出，美国长期以来实行简单的零和博弈政策，掀起阵营对抗，常诱逼印尼等东南亚国家选边站队，这与印尼不结盟的思想完全不符，印尼难以接受。在印尼看来，美国应该帮助印尼发展成为一个强大自主的地区大国，而不是施压印尼与其结盟。

四、结语

印尼是美国在东南亚的重要战略伙伴和安全合作伙伴，也是美国“印太战略”在东南亚的重要抓手。佐科执政时期，印尼与美国的军事关系持续加强深化，未来双边军事安全合作可能进一步提升。美国在纳土纳问题上给予印尼军力和财力支持，这可能给中国与印尼关系以及纳土纳问题乃至南海问题的解决带来深远影响。印尼看重与美国的军事合作，但其天然具有大国情怀，谋求在国际和地区问题上有所作为，因此坚持“自由、积极”的外交政策，竭力展现战略自主， 不愿追随美国，这从根本上决定了印尼与美国的军事安全关系难以向更深层次发展。印尼在发展与美国军事安全合作的同时会积极加强与其他国家的合作，以维持大国平衡。印尼“不选边”、不结盟，并且以东盟为外交基石，谋求在国际舞台发挥大国影响，也给中印尼合作留下较大空间。鉴此，对印尼与美国的军事安全合作，既要保持警惕，也应审慎看待。

作者：骆永昆；中国现代国际关系研究院东南亚和大洋洲研究所副所长、研究员，主要研究印尼、马来西亚的内政外交及中国东盟关系。