中国经济外交观察·第2期

来源:欧亚系统科学研究会时间:2020-05-16

 

疫情催化国内大豆供应困局

随着新冠疫情在全球范围内的持续发酵,各国纷纷采取封闭的防疫措施,贸易流通渠道受阻,这对全球贸易链条造成巨大冲击,农产品贸易市场也难以独善其身。过去两个月里,包括越南、俄罗斯在内的11个国家先后宣布农产品出口禁令,农业贸易中下游国家则加快粮食进口,市场投机行为增加,全球粮食市场价格波动剧烈。

由疫情“黑天鹅”引发的全球粮食供应动荡,中国国内大豆市场首当其冲。3月下旬以来,我国大豆价格涨幅明显,已经达到五年来的最高水平。大豆价格的上涨必然带动下游链条相关产品价格的上涨,从而整体推高国内农产品价格,加大通货膨胀压力,甚至影响社会稳定。为了保障我国粮食供应充足、价格稳定,4月28日,我国国家发展与改革委员会等11个政府部门联合印发了《关于2020年度认真落实粮食安全省长责任制的通知》。但如何建构完善的粮食安全战略机制以备不时之需,仍然是我国稳定国内粮油市场要解决的燃眉之急。

一、我国大豆市场的现状及其对粮食安全的影响

大豆是关乎我国国计民生的基础性战略物资,其绵长的产业链和价值链牵制着我国的粮油市场和禽畜产品,潜移默化地影响着我国的粮食安全。具体而言,我国的大豆消费主要由两部分组成:国产大豆主要用于豆制品等非油消费、进口转基因大豆主要用于榨油消费。在我国居民消费及生产中,豆油在食用油消费中占比超过五成,而豆粕所制饲料是猪肉养殖的主要成本所在,故大豆价格的涨跌直接关乎我国居民消费水平高低。如今,我国大豆产业链已经深入参与到全球贸易体系中,为国际粮食市场所牵制。

首先,在产业链上游,进口大豆弥补了国产大豆供不应求的自给难题。随着中国居民生活水平提高和膳食结构升级,中国对精炼食用油和动物类蛋白的需求快速增长,这推动了中国的大豆需求呈指数增加。不过,单产较低且成本高昂的国产大豆却难以满足需求的激增。中国加入WTO后,各农业强国以大豆为攻城略地的先锋,纷纷涌入中国市场,这进一步加剧了我国大豆对国际市场的依赖。2019年中国大豆生产总量为1800万吨,而大豆进口总量超过8850万吨,大豆供给市场中的83%均为进口大豆。如今我国的大豆对外依存度仅次于本国完全没有生产能力的棕榈油。

其次,在产业链中游,国际资本深度参与我国的豆油加工企业以及饲料工业。20世纪80年代后,美国大豆协会率先进驻中国,通过组织人员培训、技术讲座等方式免费推广豆油生产和豆粕养殖技术,廉价的豆油和副产品豆粕迅速占领国内市场,从而直接培育了我国大豆消费模式。90年代后,美国企业搭乘招商引资政策的顺风车,通过合资建厂或出售豆油压榨设备等方式直接融入我国大豆产业链条,并推动了我国的饲料工业化体系的形成。2004年在我国大豆价格危机后,美国资本大举收购、入股我国濒临破产的大豆压榨企业,从而掌握了在我国粮油产业中的话语权。如今全球四大粮农公司都在中国建立了合资企业,实际控制着我国85%的大豆加工能力。

最后,在产业链下游,豆粕和豆油消费已经成为我国农产品的刚需产品。因此,中国对国际大豆市场变化非常敏感。在过去两年中,大豆进口价格大幅波动,已经影响了我国农产品市场的稳定。2019年我国豆油价格涨幅近30%,较大程度抬高了我国的居民生活成本。不仅如此,作为大豆产业链终端产品的猪肉价格暴涨。2019年我国的猪肉价格增长了2.5倍,并因此导致我国居民消费价格指数整体上涨5.4%,达到近10年来的最高水平。

总之,大豆已经成为直接影响我国居民生活水平的关键物资,其引发的物价水平大幅波动间接影响了我国的货币政策调整。
 
二、中国存在严峻的大豆供应安全隐患

目前,以进口为主的大豆供给格局已经成为中国粮食安全的一把悬梁之剑,自给率不足、进口渠道单一正在危及我国大豆市场的安全。而在中国大豆供应中,以美国、巴西两国为主导的二元互补格局潜藏着深刻的安全隐患,变动的双边关系以及难以预料的国际性突发事件都会对国内大豆市场带来巨大冲击。

一方面,在二元主导的供给格局中,中美、中巴双边关系的变化将激发大豆的战略商品属性。自2017年以来,伴随中美关税战的升级,中国自美进口大豆价格大幅上涨,导致自美进口大豆份额的锐减。即使增加了巴西大豆的进口份额,2019年我国大豆进口总量较2017年仍缩水1000万吨。与此同时,随着自巴西进口大豆数量的增加,卖方市场掌握了主动权,进口大豆的价格水涨船高。2019年上半年,中国自巴西大豆进口价格在2个月内溢价超过七成,从而诱发了中国国内粮油及猪肉价格的水涨船高。

另一方面,今年疫情的全球爆发导致脆弱的大豆产业链“断供”,我国对国际市场的敏感性和脆弱性也随之暴露。受疫情严重影响,3月我国进口大豆贸易呈现出断崖式下跌,到岸大豆数量为427万吨,较去年减少了14%,创下2015年2月以来的最低水平。根据农业部数据统计显示,3月我国的大豆市场交易价为286元每百斤,创下2018年5月以来的价格新高,大连商品交易所的大豆期货价格也涨至2012年11月以来最高水平。

而疫情对大豆供给方也有持续的影响。首先,我国高度依赖的巴西和美国的大豆供给能力锐减。就巴西而言,4月以来新冠确诊人数大爆发,累积病例已过10万例。而巴西政府对疫情管控态度消极,其国内医疗设备短缺,这使得未来一段时间内巴西国内疫情扩散状况难以预料。承担巴西国内八成农产品运输的桑托斯港因出现确诊病例而启动紧急应急计划,进出港船舶中人员的健康审查趋紧,运输受阻成为贸易各方的共同担忧。就美国而言,因疫情收紧移民政策,农业生产所依赖的临时移民工人快速流失,劳动力不足使得美国大豆种植和收割成为亟需解决的难题。

其次,全球其他大豆出口国产量有限,同时面临自给与出口难题。全球第三大大豆生产国阿根廷今年预计产量为5200万吨,出口总量约820万吨,难以满足中国的大豆需求。而受疫情影响,俄罗斯宣布在6月前暂停对华大豆出口,白俄罗斯、哈萨克斯坦等在内的11国也随之暂停对华出口大豆,以维持本国大豆供应充足。这进一步收紧了中国大豆进口的外部环境。

总之,短期来看,由于巴西和美国疫情前景均不容乐观,中国、巴西、美国大豆贸易的三边关系也将因此失衡。中国肩负中美贸易协议的购买义务,因疫情引发的大豆恐慌加强了保障国内供给充足和价格稳定的诉求;巴西亟待扩张农业出口以振兴疫情影响下的经济衰退,但疫情防疫的公共安全危机与国际贸易流通顺畅之间出现矛盾;美国期待中国履行360亿的农产品购买责任,但难以保证国家生产能力和价格优势。作为大豆贸易中的买方,中国不得不为失衡的三边关系买单,无论是进口数量减少还是进口价格上涨,国内市场都是最终的受损方。

长期来看,二元主导的大豆供应模式将使中国率先成为受疫情改变的世界经济格局的牺牲品。对进口大豆的高度依赖取决于自由主义全球化格局下的两个支柱:流通顺畅和贸易自由。然而,由于中美贸易战和新冠疫情深化了国家间的互信不足,各国现实主义逻辑进一步加强,从而凸显国际关键农产品贸易市场的不可靠性。一方面,地缘政治的紧张将会危及国家间正常贸易关系,与战略对手的贸易将可能会处于不稳定状态。另一方面,国家间的边界管制因疫情而加强,商品的自由流通在效率和规模上都受到了显著影响。而更为艰巨的问题在于疫情加深了国家间的信任赤字。中国同美国在防疫模式和疫情责任方面的矛盾激化,因中美第一阶段经贸协议而有所缓和的经贸摩擦可能再次出现反复。而巴西政治精英先后在多个场合针对疫情传播公然发表“污名化”中国的观点,也为中巴两国经贸关系带来了更多不确定性。在国际格局的新变化面前,对国际市场高度敏感的我国大豆贸易安全问题十分严峻。

三、提升我国大豆安全的政策建议

总体而言,我国以进口为主的大豆供给格局在长时间内仍然不会彻底改变;但降低因进口比例过大而导致的国内大豆安全隐患却有迹可循。如今,我国大豆安全的威胁主要来源于四种关系的失调:供给与需求失调、自给能力与进口规模失调、进口规模与进口渠道失调、价格自主与国际定价失调。以此为线索,可以通过相关政策手段在生产端、需求端、价格端和贸易端多方发力,弥补我国在大豆贸易中的粮食安全短板。

首先,在顶层制度设计上建议设立国家粮食安全委员会,对中国的粮食安全问题进行统筹安排。粮食安全的保障需要跨部门的协调,国家粮食安全委员会对涉及口粮和经济作物在内的粮食安全问题进行整体战略部署和规划,组织协调国内粮食生产以及国际粮农合作,从而保障中国粮食供给充足、价格稳定。国家粮食安全委员会由分管相关工作的副总理或者更高级别的国家领导人牵头负责,由国家发改委、农业农村部、外交部、财政部、商务部、交通运输部、科技部、中国人民银行、海关总署、中国农村发展银行等相关部门共同组成,办公室可设在农业农村部。与此同时,进一步完善我国的粮食风险基金制度,增加基金配额、完善资金分配,重点关注大豆等对价格波动更为敏感的农产品,从而在有限的财政负担范围内整体提高政府调控粮食市场的效率。

第二,尽力扩大国内大豆生产规模,提高大豆生产效率,提升中国的大豆自给率。一方面继续坚持2019年大豆振兴计划中“扩面、增产、提质、绿色”的目标,在中国国内稳定大豆种植面积,加快高产大豆的品种研发,通过政策引导提高大豆种植积极性;另一方面,加强中国大豆生产的规模化、机械化程度,改变传统上依赖的家庭种植模式,从而降低生产成本、提高国产大豆在供给市场中的竞争力。力争在5年内实现中国大豆自给率30%的目标,以减少国际贸易体系变化对中国大豆贸易的传导作用。

第三,丰富国际大豆进口渠道,吸引更多国家向中国进口大豆,从而分散对二元主导格局的依赖。一方面,推动大豆贸易自由化,削减中国自阿根廷、乌拉圭、加拿大等国际主要大豆生产国的大豆进口关税,从而增加大豆进口来源,减少对巴西、美国的高度依赖;另一方面,培育中国的海外大豆生产市场,通过中粮集团等大型粮企直接投资、承包农业用地或国家间签订农业合作协议等方式在俄罗斯、“一带一路”沿线国家培育大豆种植基地,从而扩展中国的大豆进口渠道。

第四,落实“多油并举”,推动粮油市场多样化,改善中国对大豆的消费依存度。一方面,加强对菜籽油、花生油等豆油竞争性商品的政策支持,鼓励菜籽油等油料作物种植并且通过财政补贴方式支持相关加工企业的快速发展,从而弥补其在粮油市场中的竞争劣势;另一方面,加强舆论引导,提倡科学的食用油消费模式,以转变中国以豆油为主的粮油消费理念。

第五,进一步盘活中国的大宗商品交易市场,提升我国在国际市场中的大豆定价权。我国需要进一步加快完善国内期货交易市场规则、制度,增强我国期货市场的国际影响力;同时动员并通过政策补贴相关农业企业进入期货市场,从而在我国期货交易中培育机构投资者,形成稳定的价格体系,减少因过度投机而造成的价格波动。

正如外交部发言人耿爽所言:“面对疫情‘黑天鹅’”,国际社会应齐心协力,谨防粮食安全问题‘灰犀牛’”。我国应在全球疫情大变局中坚持多点布局、兼顾“两种资源、两个市场”,努力改善我国在大豆贸易中不利局面,认真弥补我国粮食安全的短板。


(作者:李巍,中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员;赵岚,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组博士生)