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周恩来总理60年前首访非洲十国,是继万隆会议之后新中国与非洲关系史上的又一重大行动。周总理此次非洲之行,出访国家之多、历时之长、行程之远,在中非关系史上意义重大,在大国与非洲关系史上也是绝无仅有。
一、周恩来总理首次访非的背景
中国总理首次出访非洲并非孤立之举,它既是20世纪60年代初中国加紧与非洲互动的诸多举措之一,更是中国从联苏抗美的“一边倒”国际战略向反美抗苏的“两条线”战略转换,并选择在非洲打破欧美遏制中国的一大外交创举,特别是践行毛泽东“两个中间地带”的战略构想。
1. 如何看周总理首次非洲之行
我们可从三个维度来看周总理首访非洲。其一,从当时国际格局、中国的国际处境和非洲形势变化的大视野来考察。其二,从大国关系变化、中国外交特别是中国国际战略转型及中国对非洲战略需求的大棋局来审视。其三,从非洲在“两个中间地带”构想里作为“中间力量”与外部世界的互动关系来评估。
彼时新中国的国际处境很困难。中美关系依旧势不两立,中苏关系走向公开决裂,中印关系因边界冲突反目成仇;其中对华影响最大的当属中苏交恶。中苏同盟关系曾是中国外交的基石,因此苏联与中国闹翻无疑会影响到中国的“一边倒”国际战略。周恩来首次非洲之行是中国在复杂国际形势下的一次外交战略行动,旨在发展反帝反霸统一战线,开创外交工作新局面。
2. 周总理首次非洲之行的动因
在国际处境孤立的情况下,中国需要加强同亚非拉“民族主义国家”的关系,其中非洲是中国拓展外交空间的重点方向之一。中国加紧与非洲互动交好的原因有三:其一,当时非洲形势有积极变化:不仅独立的国家渐多,从万隆会议时的5个增至1963年底的34家,且于1963年结成非洲统一组织,成为国际政治中的一支新生力量。其二,中国发展与非洲国家关系的空间较大:当时非洲34国里与中国建交的仅12家,其中2个(突尼斯、肯尼亚)还是在周总理访问途中建交的。其三,美国、苏联、印度在非洲都颇有影响,三国与华结怨也对中非关系产生了负面影响,中国需要做一些解释工作。虽然彼时中国的国力难以撼动国际格局或改变大国关系,但可以在某些领域通过外交努力改善国际处境,周总理此行便是一个范例。
3. 中国加强与非洲互动的举措
周总理此访前后中国加紧与非洲互动力度的具体行动主要有以下几点。
其一,中国主动加大与非洲国家之间的高层互动,1963年到1965年,周总理三次访非。以前中非之间的高层交往是“来而不往”或“来多往少”,此后则“有来有往”。
其二,基于对非工作的需要,1964年外交部西亚非洲司分成西亚北非司和非洲司。分工增编,表明中国开始将非洲视为具有影响力的国际力量,也预示着中国对非洲的需求趋于增加。
其三,随着非洲新独立国家增多,中国灵活把握“谈判建交”的原则,不仅单方面立即宣布承认新生国家,且与其中不少国家签订友好条约和经济合作协定。对于尚未建交的非洲国家,中国也积极开展民间往来,加强经济交流和各方面的友好关系。
其四,20世纪60年代后,中国逐步加大对非援助力度,并于1963年4月开始向非洲国家派遣医疗队。
其五,为加强与非洲社会各界的民间交往,1960年4月12日,中非人民友好协会诞生,迄今仍是唯一取大洲为单位的中外友协组织。1962年成立中国亚非学会,系新中国最早的国际研究学术团体;1964年又扩编中国科学院原亚非研究所,稍后又添置2个非洲研究机构。
其六,基于国际形势和中国外交工作前景的预判,周恩来访非后提议建立第二外国语学院(1964年10月),加强外语人才的储备。
二、周恩来总理非洲之行的目标
从彼时中国对非洲的需求来讲,周总理访非有两种目标:一类是事务性目标,即中国与非洲互动的政策目标;一类是战略目标,即中国在转换国际战略过程中对非洲的战略需求。
1. 周总理此行的政策目标
周总理访非的直接目的包括:其一,阐明中国发展与非洲国家政治、经济关系的大政方针,如《中国处理同非洲国家和阿拉伯国家关系五项原则》和《中国对外经济技术援助八项原则》等,为中非长期友好合作奠定基础。其二,向非洲国家阐明中国在台湾问题上的立场,争取它们支持恢复中国在联合国的合法席位。其三,与非洲国家协商召开第二次亚非会议事宜。其四,向非洲国家解释中国对1962年10月中印边界冲突的立场以及1963年7月中国拒绝签署由美、苏、英三国主导的《部分禁止核实验条约》的理由,以消除一些非洲国家对中国外交政策的误解。其五,向非洲国家阐明了中国在中美关系、中苏关系及在与南非中断经贸联系等方面的立场和主张,以消除非洲国家的疑虑和误会。其六,也是非常重要的一点,是向非洲国家传达中国希望与之加强合作的愿望:一方面是巩固与非洲建交国的友好合作关系;另一方面是实现与非洲新独立国家关系的正常化。
2. 周总理此行的战略意图
周总理访非更主要的还是为了拓展外交全局。新中国第一代领导人站在国际战略的高度观察国际问题和中非关系,并依据中国的国家利益,以及国际力量对比的变化,研判中国在对外交往中应该依靠谁、团结谁和反对谁。在毛泽东的“两个中间地带”战略构想中,中国要加强与第一个“中间地带”(亚非拉)国家的关系,改善同第二个“中间地带”(欧洲、日本、加拿大等)国家的关系。其要旨是:根据国际形势的变化,适时地调整中国的外交战略,以便在世界范围内广交朋友,联合一切可能联合的力量,结成反美抗苏的国际统一战线。
周恩来首访非洲,就是为了贯彻、落实毛泽东“两个中间地带”的战略意图,并且力图在两个“中间地带”都有所突破。在第二个“中间地带”,中国实现了与法国关系的正常化,不仅打破了西方的外交封锁,也在一定程度上打消了深受法国影响的法语非洲国家与中国建交的顾虑。
从地缘战略层面来讲,周总理此行的战略意图就是与美国、苏联争夺在第一个“中间地带”特别是非洲的影响力。正如《关于周恩来出访非洲、亚洲和欧洲14国的报告(提纲稿)》所言:“这次访问在马克思列宁主义同帝国主义和修正主义争夺中间地带的斗争中,是一个具有重大历史意义的事件”。
中国通过支持非洲的民族解放运动,支持非洲国家维护独立和主权,争取非洲国家的外交承认,实现中国与非洲国家关系的正常化,巩固与非洲建交国的友好合作关系,进而拓展中国在非洲的影响力,拓展中国的外交空间,改善中国的国际处境。增加和巩固与非洲国家的外交关系,是非洲得以在中国国际战略中发挥比较重要作用的基础性条件。
三、传承与创新
过去60年间,国际政治格局、世界经济形势、非洲形势特别是中国的综合国力、国际处境以及中国与世界、中国与非洲的关系都发生了巨大的变化。当前,我们应该在习近平外交思想的指引下,在团结非洲大多数国家的工作中传承和创新周总理首次访非所确立的政策理念,并以此不断开拓中非友好合作的新局面。
1. 战略层面的借鉴意义
由于时过境迁,目前中国外交虽不能完全套用“中间地带”战略构想,但其基本原理和合理内核对分析当今世界各种国际政治力量之间的矛盾运动和关系状况,进而研判中美战略博弈加剧下国际力量结构的演化趋势,以及开拓外交新局面仍有借鉴意义。
“中间地带”是大国竞争的产物。在大国竞争时代,对立双方都会竭力争取“中间地带”国家站在自己一边;有些“中间地带”国家基于自身利益的考量也会主动选边站,因此,都会不同程度地卷入或被裹挟进大国之间的战略竞争。
尽管“中间地带”国家之间差异很大,但也有一些趋同的特点。这些国家的外交取向或外交立场并非恒定不变,会依据自身利益最大化的原则调整外交政策,时常分化组合,大国竞争双方都试图处于游移状态的“中间力量”的支持。
当前大国竞争凸显,催生新的“中间地带”。中美战略博弈既是两个大国的直接较量,也在比拼各自“朋友圈”的厚度与成色。事实上,过去10年特别是最近5年,中美两国都在加紧做包括非洲在内多数“中间地带”国家的工作。拜登政府将其盟友、发展中国家等视为对华竞争的重要战略资源,构建“全球民主联盟”和“印太经济框架”,实施“重建更美好世界计划”等,结好亚非拉发展中国家,旨在遏制中国的影响力和发展势头。中国也在积极团结和加强与“中间地带”特别是包括非洲国家在内的发展中国家之间的合作。
中美战略竞争的加剧使时下中国的外交面临不少压力或挑战。就世界主要国家与非洲关系来看,中非关系进展最快。随中国在非利益的快速拓展,中国在非洲的影响力今非昔比,并成为“大国与非洲关系”及“大国在非洲关系”的双重主角。这些都是中国应对美国对非战略竞争的有利因素。
2. 策略层面的借鉴意义
目前中美在非洲的战略竞争实际已有非洲国家参与其中,大国在经略非洲,非洲国家也在经略大国关系。在21世纪第三个10年,中美两国都积极做包括非洲在内大量“中间地带”国家的工作。美国加紧同中国在非洲博弈,对非洲国家来说是利弊相间。一方面非洲国家可拓展外交回旋余地和选择空间,便于他们更加务实地在中美两头捞取好处;另一方面,非洲国家多为小国、弱国,在中美之间搞平衡外交也存在风险,稍许不慎就会殃及自身。它们对中美在非洲竞争的反应有几种:其一,由“非盟”出面协调非洲国家的立场,反对大国将其竞争引入非洲,拒绝在中美之间选边站。其二,非洲国家亦有分化,部分倒向美国,部分站边中国。其三,非洲国家不选中美任何一家,而针对具体领域或问题做出选择。非洲国家或许会对中、美采取“双轨策略”,在意识形态、社会制度、价值观取向上靠向美国,而在治国理政、发展经验特别是减贫经验方面更多倾向中国。
总体而言,非洲国家大多奉行“务实、灵活、不排他”的外交政策,注重维系与大国关系的平衡,它们的外交取向可能在某些特定领域或议题上跟随美国,而在另一些领域或议题上倾向于中国。鉴于非洲国家不愿在中美竞争中选边站及对各领域合作存在差异化利益诉求,中方也宜准确把握时代特征,正确判断当前局势,侧重统筹协调“一带一路”和三大全球倡议在非洲落地,协调国家间关系与领域合作的双重布局并促成两者协同发展,即通过推动中非双方在某些领域、议题上的合作,以提高中非之间的互动频率,巩固并拓展中国在非洲的“朋友圈”。
作者:张宏明;中国非洲研究院研究员
根据张宏明参加2024年2月1日由中国国际问题研究基金会非洲研究中心和欧亚系统科学研究会联合举办的“周恩来总理首次访非暨对非工作传承与创新研讨会”的发言整理。全文曾以中国国际问题研究基金会非洲研究中心名义首发于《国际视野》(季刊)2024年第1期,此稿有删节。