导读
在地缘政治变局背景下，欧盟对非洲政策进行了再调整，致力于实现欧非关系的地缘政治转型，以服务其自身现实利益，即参与大国博弈的地缘政治目标。
中美博弈、世纪疫情及乌克兰危机重塑欧盟世界观，赋予欧盟调整对非洲政策的结构性动力；欧盟自身试图通过绿色和数字双转型谋求竞争力，是其调整对非洲政策的内生动力；乌克兰危机的爆发则使欧盟对非洲政策调整加速度。
当前，欧盟对非洲政策再调整的重要方面是从地缘战略视角重新认知非洲，并希望通过再平衡援助、投资和贸易的关系，聚焦其自身绿色和数字转型所需的关键原材料领域。作为其对外政策地缘政治转型的重要试验场，欧盟同样希望加强在非洲的安全存在，其对非和平与安全政策面临十字路口。
与此同时，欧盟对非洲政策调整面临一系列深层次挑战，包括利益与价值观的悖论、彼此力量和利益的非对称性以及欧盟自身对非洲政策的期待与能力差距。
百年变局下，面对国际格局重塑，欧盟不断调整其对非洲政策。自2000年第一次举行欧非峰会以来，欧盟对非政策经历了多轮调整，总体上希望跳出传统的“援助—受援”模式，实现建立平等伙伴关系的目标，突出欧非关系的战略性、平等性和互利性。但是，自2005年欧盟出台第一份对非战略以来，欧盟对非政策的调整不断受到各种危机的冲击。从债务危机、西亚北非变局到难移民危机，欧盟对非政策重点和目标不断偏移，以服务于其现实的经济、政治和安全目标，不仅表现出欧盟对非政策调整进程中的期待与能力差距，也凸显了欧非关系中深层次的非对称性特征。
在欧盟看来，中美博弈、疫情危机、乌克兰危机延宕既是地缘政治变局的结果，也加速推动地缘政治变局的演化。欧盟认为当前地缘政治变局正推动国际社会从“自由主义”走向“现实政治”，中美博弈将决定国际格局的走向。面对中美博弈，欧盟为了避免被边缘化，需要实现地缘政治转向，超越经济力量，从地缘政治的角度构建伙伴关系，参与大国竞争。基于此，非洲在其对外战略中的地位不断提升，欧盟对非政策经历新一轮调整。相比难移民危机背景下欧盟对非政策的“移民—安全”危机管理模式，此轮地缘政治博弈下欧盟对非政策的再调整重新聚焦对非政策的长期性、战略性目标，服务于欧盟大国博弈的地缘政治转型诉求。欧盟明确非洲是实现其地缘政治转向的关键，不仅因为非洲是地缘政治竞争的焦点，还因为非洲对于欧盟自身的发展转型，寻求新的国际竞争力，无论对绿色转型还是数字转型都至关重要。乌克兰危机显著强化了欧盟对非政策调整的紧迫性，进一步固化了欧盟竞争和冲突的世界观，还迫使欧盟能源加速转型，更凸显其与“全球南方”疏离而形成的危机感。
当前，欧盟对非政策的调整处于“转折时刻”。在地缘政治转型背景下，欧盟对非洲的再认识如何突破此前“负担—机遇—问题”的认知怪圈，从而在“援助—贸易—投资”的政策工具中实现平衡；如何能突破欧非关系中的深层次非对称性制约，实现共同议程推动，真正致力于寻求和非洲的共同发展，才是欧盟对非政策再调整能否成功的关键。
一、欧盟对非洲政策再调整的动因
欧盟地缘政治转向与其自身的绿色和数字转型相互结合，决定了其对非政策调整的目标和行动优先，也使得欧盟对非政策调整具有了内生动力。乌克兰危机背景下的地缘政治竞争加剧、内部转型压力上升以及“全球南方”与欧盟的战略疏离，增加了其对非政策再调整的紧迫性。
1. 国际地缘政治变局促使欧盟加强对非战略竞争
地缘政治和国际格局的变化一直是欧盟对非战略调整的重要战略考量。2007年，欧盟在时隔7年后重启欧非峰会的直接动力便是大国竞争的战略考量，尤其是中国日益在非彰显的影响力。曾任欧盟委员会发展和人道主义援助会委员路易斯·米歇尔表示：“在深刻变革的世界中，非洲已经成为大国之间新的博弈场。此轮博弈并非仅仅为了争夺自然资源，而且涉及权力政治和不同发展模式之间的竞争，尤其是针对日益自信的中国外交政策。”为此，欧盟提出了对非政策“超越发展合作、超越非洲、超越碎片化、超越机构的长期战略伙伴关系”的目标，以维护欧盟在非传统影响力。但是，此后欧盟历经多重危机，对非政策调整进程中断，战略性目标被迫让位于短期的危机管理模式，尤其集中体现在2015年难移民危机后的“移民—安全”为中心的欧盟对非政策中，标志着欧盟对非政策的务实转向。
当前，中美博弈、世纪疫情以及乌克兰危机既是地缘政治变化的结果，又加速了地缘政治的深刻演化，进而重塑国际格局和秩序，也深刻改变了欧盟的世界观。欧盟日益从竞争和冲突的视角理解世界，并促其对外战略从“合作促变”向“大国竞争范式”转变，欧盟对外战略经历地缘政治转向，也赋予欧盟对非政策的结构性、持久性和根本性动力。近年来，欧盟一再强调“学会用权力的语言”，追求战略自主，维护欧洲主权，避免成为大国博弈场。乌克兰危机后欧盟出台的《战略罗盘》充满权力政治的逻辑，认为欧盟需要将地缘战略觉醒转化为持久的战略态势，学会并运用“权力”的语言，需要硬实力，并全方位使用政策工具实现目标。在对外战略地缘政治转向的背景下，欧盟被迫对其“危机管理模式”的对非政策进行再调整。欧盟对非政策重回大国博弈的视角，视非洲为其地缘政治优先，不仅关乎欧盟在非洲的地位和影响力，更决定其战略自主的前景，还影响其能否成功实现绿色和数字双转型，以期从根本上重塑欧盟在大国博弈中的国际地位。
在地缘政治转向的背景下，欧盟日益将非洲视为与新兴力量进行地缘竞争的博弈场。欧盟将其在非洲影响力的下降不仅理解为“失去非洲”，而且是相对于中国、俄罗斯、土耳其的失败。2021年，欧盟宣布“全球门户”倡议（Global Gateway）时，毫不掩饰其针对中国“一带一路”倡议的意图，宣扬其目标是建构联系，而不是制造依赖，项目实施秉持高标准、良政和透明原则。欧盟委员会主席冯德莱恩在宣布该战略时表示：“我们希望采取不同的方法，旨在证明民主、价值观驱动的方法可以应对最严峻的挑战”。她还针对性表示，“我们擅长为道路融资，但是欧洲没有理由修建从中国拥有的铜矿到港口之间的道路。”2022年2月第六届欧非峰会召开前，欧盟认为新冠肺炎疫情使得在非洲的地缘政治竞争超越投资和商业领域，扩大到价值观和治理模式；而其他行为体的方法和议程与欧盟不一致，消减了欧盟的影响力。因此，欧盟必须从地缘政治角度思考与非洲国家发展更紧密的伙伴关系，实现欧非联手，在世界舞台发挥更大影响力，推动双方共同支持的多边主义模式。
2. 绿色和数字转型赋予欧盟调整对非政策的内生动力
能源从来都是欧盟对非政策调整的重要考量因素。2007年欧盟重启欧非峰会的重要背景是海湾形势的持续动荡和“俄乌斗气”之后，能源安全成为欧盟政治议程中的首要问题。2006年以来，欧盟密集出台多个文件，强调对外政策中能源安全战略的重要性。2007年1月，欧盟委员会通过《欧洲新能源政策的沟通文件》，明确能源是欧盟对外关系中的核心。欧盟新能源政策最为鲜明的特色就是进一步开拓国际市场，实现能源供应多元化。正是在上述背景下，欧盟与非洲关系中能源问题的重要性凸显，开拓非洲的能源市场成为欧盟需要突破的重点，非洲丰富的自然资源促使欧盟努力加强自身在非洲的存在。事实上，当前欧盟对非投资也主要集中在能源和原材料领域。
如果说彼时能源安全构成欧盟对非政策调整的重要内生动力，那么此时的绿色和数字转型同样构成欧盟对非政策再调整的主要驱动力。2019年，欧盟委员会主席冯德莱恩上任伊始便提出了《绿色新政》和《塑造欧洲数字未来》新的五年数字战略，并在其后疫情复苏计划中将绿色和数字转型明确为行动重点，成为欧盟新产业战略的两大支柱。绿色和数字转型既是欧盟新的增长战略，也是欧盟加强战略自主的重要手段。在大国博弈背景下，与中美竞争力差距一直是其主要关切，欧盟希望通过在绿色和数字双转型过程中重构产业链、发挥规则优势，降低对外依赖，提升经济韧性并寻求未来竞争优势，维护欧盟的国际地位。
非洲在欧盟绿色和数字双转型中具有不可取代的地位。无论是实现绿色新政的战略性原材料，还是数字转型中通过规则性力量输出欧盟的标准和规范，非洲都是欧盟重要的战略优先。原材料供应安全是欧盟双转型的支柱。据欧盟委员会估计，到2030年欧盟对锂和铜的需求量将分别增加18倍和5倍。非洲不仅作为包括氢能和太阳能在内的可再生能源最具潜力的地区，而且还是欧盟绿色和数字转型所需的关键战略性原材料的来源地。因此，非洲在欧盟绿色转型和关键原材料广泛伙伴关系战略中占据重要地位。在2020年欧盟委员会通过的《迈向全面的对非洲战略》文件中，绿色转型和获取能源被确定为欧非伙伴关系之首要优先，包括发展负责任的原材料行业、安全和清洁的产业价值并重视具有雄心的环境和气候目标。
在欧盟雄心勃勃的数字转型战略中，非洲同样处于中心地位。欧盟聚焦非洲数字转型的背景是欧盟面对中、美在数字领域的竞争压力。欧盟从地缘政治竞争的视角看待数字外交，担心中、美在数字领域主导市场和规则，希望在全球数字转型中发挥更大作用。在2021年欧盟—非盟部长级会议上，欧盟认为数字基础设施既是非洲经济发展的关键，也是与中国进行有效竞争的关键。“全球门户”倡议以及2022年6月欧洲理事会关于数字外交的决议都表示数字技术是“竞争的关键维度，会改变地缘政治力量平衡。近年来，欧盟建立在《通用数据保护条例》经验基础上，不断推出数字领域的立法。欧盟将非洲视为其在数字领域内发挥规范性力量的关键，不仅在于其市场潜力，更关乎其所谓的规则和数字治理模式的竞争。
3. 乌克兰危机延宕凸显欧盟对非政策再调整的紧迫性
乌克兰危机不仅加速了欧盟的地缘政治转型，进一步凸显其能源转型的紧迫性，也加剧了其对于“失去非洲”的危机感，为其调整对非政策提供加速度。无论是在传统石化能源方面，还是乌克兰危机加速的欧洲绿色转型，都强化了非洲对于欧盟的重要性。乌克兰危机给欧洲带来的不仅是安全危机，还有与俄罗斯天然气“脱钩”所引发的经济和社会危机。统计数据显示，2022年德国能源价格比前一年上涨34.7%。由于能源价格上涨，2022年欧元区全年通胀指数上涨8.4%，创有记录以来新高。乌克兰危机下的能源危机和通胀危机成为欧洲民众关心的首要问题，也是搅动欧洲政治的主要因素。为缓解能源危机以及由此引发的经济和社会压力，欧洲将目光转向非洲，期待能够在其与俄罗斯天然气脱钩进程中发挥桥接作用。非洲至少12个国家拥有天然气储备，被欧洲认为是替代俄罗斯天然气的重要供应来源，也因此成为欧洲应对乌克兰危机、维持经济韧性的关键力量。欧洲的能源安全危机重新激发欧洲对非洲能源的兴趣。正是在此背景下，欧洲领导人纷纷在危机爆发后访非寻求天然气供应，将非洲作为替代俄罗斯天然气供应的主要目标。意大利、阿尔及利亚和安哥拉在危机爆发后不久签署新的能源出口协议，欧盟和其他成员国也将目光聚焦埃及和尼日利亚。
绿色转型虽是欧盟的既定议程，但是冲突不仅迫使欧洲加速转型，还促其加速实施供应链多元化战略，甚至被视为实现战略自主的重要依托。在被迫与俄罗斯加速脱钩的背景下，非洲在欧洲绿色转型过程中作为关键原材料来源地发挥的将是决定性作用。乌克兰危机爆发后，在欧盟雄心勃勃的“欧洲再供能”（Repower EU）可再生能源战略中，非洲被认为是欧洲可再生能源的优先来源地，是欧盟净零转型的根本和关键伙伴。欧盟委员会副主席蒂默曼斯表示：“就发展可再生能源行业来说，非洲是欧盟最重要的伙伴”。在此背景下，欧盟加速寻求与非洲国家建立在可再生能源领域的伙伴关系，尤其是绿色氢能的供应。2022年11月以来，欧盟已相继和非洲多国签署与可再生能源相关的伙伴关系合作协议，并发起了欧非绿色能源倡议，其中原材料和绿色氢能供应等内容是重点，究其实质是服务于欧盟的原材料和氢能多元化供应战略。
乌克兰危机还进一步加剧了欧盟“失去非洲”的焦虑感。尽管乌克兰危机爆发前，欧非围绕难移民、新冠疫苗以及贸易协定等问题也屡生龃龉，但危机无疑加剧了双方的分歧。“欧盟内部报告显示欧洲担心在乌克兰问题上失去非洲”，这强化了欧洲反思对非政策的紧迫性。面对乌克兰危机，非洲国家认识到大国博弈的逻辑，从自身利益出发，拒绝选边站队。联合国人权理事会在有关暂停俄罗斯成员资格的投票上，42个非洲国家中有21票弃权，10票反对，只有11票赞成，此举深深刺激了欧洲国家。非洲国家没有公开谴责俄罗斯，也没有加入西方国家制裁俄罗斯的阵营，甚至还认为制裁是造成其粮食危机的原因，这在欧盟看来是其失去在非影响力的体现。乌克兰危机爆发后，马拉维农业部长针对俄罗斯提供的上万吨肥料，表示俄罗斯是真正的朋友。将拉夫罗夫的非洲之行与马克龙访非的处境相比，也增加了欧洲的焦虑。总之，乌克兰危机给欧洲认知非洲敲响警钟，也将改变欧洲认识非洲的方式、对非洲合作的重点和方式。
二、欧盟对非洲政策再调整的方向与重点
欧盟认为，乌克兰危机的时代影响具有转折性，希望借此带来其对非政策的“转折时刻”。欧盟对非政策调整首先体现其在对非洲国际地位的战略再认识。欧盟重回2007年重启峰会时的大国博弈视角，从地缘政治的视角认识和理解非洲。以此为基础，欧盟努力重建对非政策中的“援助—贸易—投资”的平衡，并突出双方在原材料和供应链安全问题上的合作。当然，在新的安全形势下，欧盟对非安全政策也将面临重塑的机遇。
1. 将维护欧盟自身利益嵌入构建欧非新伙伴关系中
自第一届欧非峰会召开以来，欧盟对非洲的定位一直不断变化，在“战略非洲”“问题非洲”和“机遇非洲”之间不断摇摆。在地缘政治变局下，欧盟提出跳出传统的对非洲的悲观主义“问题定位”和乐观主义的“机遇定位”认知，归于地缘战略视角的“现实定位”。欧盟对非洲定位的摇摆和演变趋势，既取决于百年变局下欧非力量对比的变化，也是欧盟对外战略地缘政治转向和内部转型利益驱动的根本结果。
尽管自启动2000年第一届欧非峰会始，欧盟就致力于寻求从战略高度与非洲建立平等伙伴关系，但到2020年欧盟地缘政治委员会发布的最新对非战略以及次年欧洲理事会的相关决议，人们发现欧盟对非定位重回20年前的起点。纵观欧盟对非洲认知的发展，不难发现在近20年的发展进程中，欧盟对非洲的定位始终未能跳出“问题非洲”的窠臼。就此而言，欧洲认为其自身不仅拥有力量优势，还有道德优势，向非洲输出模式来应对非洲问题是主基调。2000年《开罗宣言》虽宣示增加双方伙伴关系的“全球伙伴关系新的战略维度”，但是从宣言强调的“推动非洲各国之间的经济合作和非洲经济一体化、推动非洲经济不断融入世界体系、应对非洲国家债务问题、关注非洲地区人权问题和发展问题”共识看，欧盟对非洲的认知没有超越“为了非洲解决问题”的认知。
虽然在面对新兴力量在非洲影响力不断上升的背景下，2007年欧非第二届峰会通过的《里斯本宣言》明显增加了双方关系中的国际维度，强调双方在全球范围内合作应对共同的国际挑战的战略考虑，突破了传统欧盟强调的“合作应对非洲问题”的框架，欧盟对非政策目标从“为非洲工作”向“与非洲合作”的转变，但是2017年欧盟委员会出台的《为欧非伙伴关系再赋新动力》文件则重回“应对非洲问题”的话语体系。该文件虽强调欧非伙伴关系，但其中所列的将战略目标转化为行动的两大重点，无论是“韧性的国家和社会”，还是“更多、更好工作”，都是着眼于非洲的问题和挑战。
在国际大变局之下，欧盟地缘政治转型迫使其重新认识非洲。在地缘政治冲突的背景下，欧盟重新认识双方的“相互依赖”关系，实施了一系列所谓降低非洲国家脆弱性的经济主权战略。也基于此，欧盟从实现战略自主的高度认知非洲，认为非洲是其实现战略自主的关键合作伙伴。2019年底至2020年初，欧盟新任机构领导人连续访非并出台新的对非战略文件，宣称将结束欧非关系建立在发展援助基础上的旧模式，再次试图跳出“问题非洲”和“机遇非洲”的循环，从现实主义的角度认识非洲。2020年6月欧洲理事会通过了涉及非洲的决议，对非洲认知出现了显著的视角转变，明确从自身利益的视角定义欧非关系。该决议强调，与非洲国家在多边主义、和平安全稳定、可持续和包容的发展以及可持续经济增长方面构建更加紧密的伙伴关系，高度契合欧洲国家的利益。基于自身利益的视角，欧盟强调要“谦逊”应对欧盟—非盟伙伴关系，同时需要持有务实态度，不要错误地以为可以将自身议程强加给非洲。
乌克兰危机的爆发进一步推动欧盟重新认识非洲。面对乌克兰危机，非洲国家的立场展现出其对外政策更多的自主性，也因此直接批评欧洲对非政策立场，尤其公开批评西方对俄罗斯制裁加剧的粮食危机问题。欧洲认为非洲在乌克兰危机问题上的立场是“不结盟运动”的重新崛起，不再认为非洲的支持是理所当然。由此，欧洲决策者们认识到他们需要更多反思，需要重新认知非洲，改变对非政策。2022年7月，欧洲理事会主席米歇尔表示，欧非关系开启的新范式以及为共同繁荣、稳定和安全制定的新议程将通过“有质量”的伙伴关系和联合投资来实现，同时强调欧盟需维护自身利益，与非洲国家建构互惠和平衡的伙伴关系。考虑到欧盟对外战略话语体系的演变，由此不难看出欧洲强调的互惠和平衡原则意味着其对外战略的现实主义调整。在欧盟内部，法国的对非政策既有与欧盟相协调一致的一面，也有其主导地位的另一面。2023年马克龙的非洲政策演讲（即《我们的未来：法国—非洲关系》）与米歇尔的主张相呼应。法国最新的非洲战略强调平衡、互惠和负责任特点。马克龙还特别指出非洲对于欧洲在大国博弈和地缘战略竞争中的作用，认为非洲不仅能够替代战略对手和不可靠伙伴，也是通向“全球南方”的大门。在欧盟看来，与“全球南方”的合作是欧盟寻求在大国博弈中维持第三种力量的关键支柱。
2. 重建援助、贸易和投资的平衡
传统的发展援助和贸易政策一直是欧盟主要的对非政策工具。但在地缘战略转型目标下，欧盟寻求转化欧非关系范式，希望构建平衡、互惠和负责任的新伙伴关系，不仅满足其对非洲的现实利益需求，也强化其在非洲的竞争能力。基于此，欧盟正重建援助、贸易和投资之间的平衡，贸易和投资在欧非关系议程中的重要性显著上升。
援助在欧非关系中的地位不断下降。随着欧盟对非寻求超越“援助—受援”模式，寻求建立更加平衡、互惠和负责任的伙伴关系以及欧盟对外援助政策的日益工具化，援助在欧盟对非政策中的核心支柱地位正经历转型。2018年，时任欧盟委员会主席容克曾表示，“从援助的视角理解欧非关系不仅不够，而且还是对非洲的羞辱”。总体来看，援助在欧非关系中的地位下降，不仅体现在援助额在对非资金流入中占比不断下降，而且体现为欧盟对非援助的日益工具化，即服务于欧盟经济、管控难移民以及安全等目标，援助占流入非洲的资金占比从2001～2009年间的34.6%下降到2010～2019年间的24.8%。在难移民危机背景下，2011年以来法国和德国对非洲的援助额均显著下降。法国对非援助占比由2011年50%降至2021年不到40%；同期德国从35%下降到29%。由于大量的援助资金用于应对难民问题，2022年欧盟成员国自身甚至是其援助的最大接收方。
欧盟在《科托努协定》中就曾强调通过贸易和投资取代传统援助、促进非加太国家的发展，但一直效果不彰。一方面，欧盟从援助到贸易和投资的视角转变一直被欧盟内部危机打断；另一方面欧盟主动推动的与非洲国家的《经济伙伴协定》也因双方矛盾重重，包括发展和自由贸易的关系、标准和规则的单向性以及自贸协定对地区一体化影响等关键问题，导致目前欧盟仅与14个非洲国家的《经济伙伴协定》处于实施状态。虽然欧盟仍是非洲的主要贸易伙伴，但其在对非贸易中的比重已显著下降，欧盟27国在非洲对外贸易中的占比已从2000年的38.4%下滑至2021年的27.4%。中国已超越欧盟成为撒哈拉沙漠以南非洲国家最大的贸易伙伴。
正是出于地缘竞争需要和维护其现实利益的双重需求，欧盟突出贸易和投资在对非政策再调整中的支柱作用。从地缘竞争的视角看，欧盟将贸易和投资工具作为实现地缘政治目标的主要杠杆。无论是争夺在非洲的影响力，还是输出规则和标准，贸易在欧盟地缘政治竞争中的作用日益上升。欧盟委员会的贸易政策评估文件表明，欧盟必须利用其自身市场吸引力来确保其合作伙伴能遵循“普世”价值，尤其是促进和保护人权，涉及劳动力标准和社会保护、性别平等、气候变化等方面。评估文件肯定了非洲在其贸易政策中的重要性，提出欲进一步强化欧非可持续的贸易和投资联系，其重点是深化和扩大欧盟与非洲国家的自由贸易协定，以及纳入“贸易和可持续发展条款”（Trade and Sustainable Development）。为此，欧盟已开始与一些北非国家谈判包含该条款的更加深入和全面的自贸协定，也与东南非地区国家谈判新的协定，以期更新和扩展既有的《经济伙伴协定》。可持续发展条款同样被纳入2021年启动的欧盟和南部非洲发展共同体的经济伙伴协定评估中。由此可见，贸易在欧非关系议程中重要性的提升，不仅出于欧盟竞争非洲市场份额、争夺原材料因素的考量，更有致力于输出规则和模式的战略意图。
就投资在欧非关系议程的发展进程看，欧盟近年来不断出台相关政策，强化对非投资。2014年，欧盟在欧非峰会上明确了实现从贸易到投资作为经济关系优先的转型思路，但真正标志性的起点是2017年欧盟启动针对撒哈拉南部非洲以及欧盟周边国家的外部投资计划倡议。该投资倡议主要包括三大支柱，其中第一支柱是通过担保机制和混合机制刺激投资，计划到2020年利用来自欧盟45亿欧元撬动440亿欧元投资非洲和欧洲南部周边国家。为支持该计划，欧洲理事会和欧洲议会统一设立欧洲可持续发展基金，基金支持的项目包括可持续能源和互联互通、中小企业融资、数字化等领域。此后，欧盟及其成员国相继出台新的对非投资计划，包括德国的“非洲马歇尔计划”、法国的“非洲韧性”倡议等。到2020年，欧洲可持续发展基金框架下的55%混合资金都流向撒哈拉以南非洲国家，并主要集中在交通基础设施和能源行业。
近年来，“全球门户”倡议是欧盟重视对非投资的突出体现。该倡议是欧盟在地缘政治博弈的背景下发起的一项长期的投资战略，聚焦伙伴国的基础设施建设，很大程度上具有针对中国的“一带一路”倡议的意图。“全球门户”倡议代表欧盟对非政策从发展援助向投资关键基础设施项目以及能源和生产领域的转变。在欧盟看来，参与全球基础设施建设竞争，将直接影响其在大国博弈中的国际地位。2021年12月，欧盟委员会公布“全球门户”沟通文件，致力于在2021～2027期间创建“欧洲团队”（Team Europe），也即欧盟机构和欧盟成员国共同动员3 000亿欧元投资可持续和高质量的基础设施项目。该文件还确定了“全球门户”倡议的民主价值观和高质量、良政和透明、平等伙伴关系、绿色清洁、聚焦安全以及促进私人投资等五大原则，凸显欧盟提升欧洲投资影响力、输出其发展模式的战略意图。在“全球门户”倡议之下，非洲是践行其倡议的重点区域。在2022年2月举办的第六届欧非峰会上，欧盟宣布斥资1 500亿欧元的“全球门户非洲—欧洲投资方案”作为欧非伙伴关系的首要行动举措，聚焦能源、交通、数字基础设施、能源和绿色转型、数字转型等领域。从2023年3月欧盟公布的在非洲实施的旗舰项目看，“全球门户”倡议下的项目已在25个非洲国家及3个次区域落实，完全契合欧盟自身的绿色和数字转型优先领域。
3. 进一步提升战略原材料供应链安全的重要性
事实上，长期以来欧盟和非洲的贸易和投资关系集中在与原材料相关的采矿行业。非洲出口至欧盟的商品中70%系矿产品，投资也聚焦于此。加强与非洲资源丰富型国家的合作一直是欧盟原材料战略的重要组成部分。2008年欧盟出台的《原材料倡议：满足我们对欧洲增长与就业的关键需求》文件就指出，非洲作为其原材料重要的供应方，欧盟需强化与其对话与行动。但当时的中国和俄罗斯等新兴经济体国家都是欧盟该倡议框架下的重要伙伴，非洲的重要性远不及当下。在国际秩序剧烈变动的背景下，欧盟原材料法案的重要目标是降低对中国以及俄罗斯的依赖性，而非洲是其多元化战略的重要伙伴国。
新冠肺炎疫情、乌克兰危机以及欧盟的绿色和数字双转型，使得欧盟对原材料供应安全的担忧与日俱增。欧盟不但将原材料供应安全上升到战略高度，在其绿色新政和新的产业战略中，获取资源被视作欧盟双转型的战略安全问题，欧盟战略原材料的清单也不断拉长。2011年，欧盟委员会发布首批关键原材料清单，包括14种原材料，2020年欧盟的第四份关键原材料清单的数目上升到30种。欧盟自身的战略评估文件显示，到2030年电动汽车电池和能源存储锂的需求量是当前的19倍之多，钴的需求量增加5倍，到2050年上述两大矿产品的需要量将分别增加60倍和15倍。随着对战略原材料需求的不断上升以及全球范围关键矿产资源竞争的加剧，欧盟认为如果不能有效应对，不仅会损害其经济竞争力，还会威胁其经济主权和国际地位。
从战略安全高度理解原材料供应、供需缺口以及非洲的供应能力和潜力，决定了战略原材料供应安全在欧盟对非政策中获得了前所未有的重视。目前，欧盟28%的重晶石需求来自摩洛哥，64%的铝土来自几内亚，68%的钴和钽来自刚果（金），还有90%的铂来自南非。其他非洲国家，如加纳、赞比亚和津巴布韦也是其铜、铂族金属、铝土等重要矿产的潜在供应国。基于此，欧洲希望发展与非洲涉及原材料供应链的伙伴关系，代替其源自亚洲的供应链。欧盟在“全球门户非洲—欧洲投资方案”中明确了与资源丰富国家发展双边伙伴关系的主要合作领域，即利用非洲大陆自由贸易协定，推动欧洲在非洲原材料价值链领域的投资，其目标是：到2030年非洲国家能够将其原材料等重要资源融入可持续的全球价值链。该投资方案还用于支持非洲的战略走廊建设。目前，欧盟委员会联合研究中心和国际伙伴总司已经完成相关项目研究，包括战略走廊的决策指标等内容，其中7项指标体系与矿产资源直接相关；已确定的11条战略走廊中的5条是矿产资源走廊，涵盖所涉区域中49%的矿产资源。
2022年6月欧盟委员会启动建设欧非可持续原材料价值链伙伴关系项目，作为“欧洲地平线”项目（Horizon Europe）的组成部分。根据该项目，欧盟相关机构将在刚果（金）、塞内加尔、津巴布韦、莫桑比克、加蓬、纳米比亚、坦桑尼亚、马达加斯加、摩洛哥和南非10个非洲国家开展深度的案例研究，而选择这些国家的依据恰恰是欧盟看中它们的采矿和矿石精炼潜力，当然也考虑到上述国家与欧盟成员有密切联系。目前，欧盟已和纳米比亚签署原材料战略伙伴关系。2023年3月16日，在欧盟委员会提交的《关键原材料法案》中，构建战略原材料的国际伙伴关系以获取多元化、可持续的供应链是其主要行动支柱之一。其中，与非洲相关国家的战略伙伴被明确为重要的先行先试伙伴之一。
4. 突出和平与安全政策的“军事化”、建构韧性之综合治理导向
进入21世纪以来，在欧盟对非政策不断调整的整体进程中，和平与安全政策也一直处于变化之中。在2005年欧盟出台的首份战略文件中，和平与安全问题被列为欧盟的非洲战略需要应对的首要问题。和平与安全问题在欧盟非洲政策议程中地位的上升，最终反映在双方2007年里斯本峰会的共同声明中。共同声明所确定的8个领域的合作伙伴关系中，和平与安全领域位居榜首，成为双方伙伴关系的核心内容之一。
长期以来，作为一体化组织和民事力量的欧盟，其对非和平与安全政策逐渐形成了具有自身特色的路径和方法。首先，欧盟积极推动综合性的对非和平与安全政策，也即重视“发展—安全—良政”关联，欧盟发展政策安全化的手段具体体现了欧盟上述对非政策调整方向。其次，作为一体化组织，欧盟重视非盟在和平与安全领域内的自主性作用。非盟自成立以来，就一直是欧盟在和平与安全领域内的主要合作伙伴。2004年欧盟设立非洲和平基金，主要通过非盟资助其授权下的非洲和平支持行动、非洲和平与安全架构（Africa Peace and security Architecture）的能力建设，以及短期危机预防与和平调停。当然，欧盟在非洲的和平与安全行动具有显著的民事力量特性，主要集中在能力建设、安全部门改革等领域。欧盟即使采取军事行动，也局限在有限区域，短期内为联合国或非盟机构的介入发挥桥梁性作用，而并非向长期性行动提供军事力量支持。
但是，随着安全环境和地缘政治格局的变化，尤其是在恐怖主义和难移民危机日益严峻的背景下，欧盟对非和平与安全政策经历新的调整。2020年，欧盟新的对非战略文件将和平、安全、治理和发展韧性纳入共同的伙伴关系框架，和平与安全已不再居于伙伴关系之首，体现了其对非和平与安全政策的思路变化。除了继续强调非洲国家在区域和非洲地区组织的支持下对安全负有主要责任外，欧盟认为在非和平与安全政策应努力聚焦冲突严重地区，行动也应更具结构性和战略性，突出建构韧性是欧非应对非洲地区长期冲突和脆弱的核心内容。事实上，欧盟上述调整在政策层面表现得更早。目前，欧盟在共同安全和防务政策框架下，在非洲部署的军事和民事任务共12项，主要集中在萨赫勒地区，多数行动始于2015年难民危机之后。
2016年欧盟更新全球战略，强调欧盟的对外行动能力。此后，在美国特朗普政府的推动下，欧盟更加注重在安全领域的战略自主，尤其强调在周边地区的行动能力。在此背景下，欧盟共同安全和防务政策不仅启动了加强合作机制，还在法国主导下发起了“欧洲干预倡议”（European Intervention Initiative），突出欧盟在和平与安全领域内的自主行动能力，也因此推动其在非洲和平与安全政策领域内“军事化”色彩日浓，这在萨赫勒地区表现得尤为明显，特别是在马里和尼日尔两国。除了欧盟在欧洲安全和防务框架下的共同军事行动外，成员国在萨赫勒地区的军事存在也显著强化，法国在马里的驻军规模一度达到5 000人的规模，甚至一向奉行克制主义的德国也积极参与联合国和欧盟框架下的军事行动。2021年3月21日，欧盟设立欧洲和平基金取代非洲和平基金，这是欧盟支持对外行动规范性基础的调整。该基金可以支持区域和国际组织的和平支持行动的军事方面，还可以为伙伴国的军事力量提供杀伤性的军事设备，这标志着欧盟在和平与安全和政策领域的行为方式朝着“军事化”和更多干预的方向转变，也意味着欧盟和非盟在和平与安全领域内合作范式的转变，非盟在其中的主导作用被显著削弱。
但是，在地缘政治博弈日益加剧以及乌克兰危机仍在持续的背景下，欧盟对非和平与安全政策面临转折的十字路口。一方面，从政策趋势看，军事存在似乎呈强化态势。2022年欧非峰会声明双方将强化军事能力建设，尽管也强调在民事危机预防领域内加强合作，但整体上重点是聚焦强化军事领域的合作。但另一方面，现实层面则是军事力量不断被迫撤出，欧盟军事行动日益审慎。2023年2月法国宣布未来几个月将撤出在马里的军事力量，结束了其在马里近乎10年的军事行动。同年4月，欧盟对外政策高级代表博雷利宣布联盟将暂停在马里军事培训任务，德国政府也将从2023年中开始撤出其在马里的军事存在。针对萨赫勒地区部分国家政局变动，尤其是尼日尔政变后，欧盟反思其萨赫勒战略，重提“非洲方案应对非洲问题”，对于自身的参与尤其是提供军事支持保持谨慎。欧盟成员国难以就为西非国家经济共同体提供军事支持事宜达成一致，其中意大利明确表示偏好采用外交手段。鉴于目前美国强调外交手段优先，且西非国家经济共同体军事干预立场未能获得非盟支持，欧盟则囿于自身能力，其政策选择只能局限于表达与法国的团结以及对西非国家经济共同体的支持。
欧盟当前在萨赫勒地区的战略面临多重困境，即如何走出安全、移民和民主三重目标的困境。此前，在法国的领导下，欧盟试图通过军事化和“构建韧性”的综合治理目标实现应对移民、打击杰哈德和民主促进的目标。但是，随着法国在地区影响力的不断下降，欧盟的干预手段和政策工具面临挑战。正如一些学者所言，“欧盟及其成员国军事力量从马里的撤出，意味着自2017年以来欧洲尝试的新干预模式的失败”。对此，马克龙宣布与非洲发展新的安全伙伴关系，减少军事基地的驻军人员，在2023年年底前撤走全部在尼日尔的驻军，并会根据非洲伙伴的需要转型。但是，博雷利表示欧盟不会放弃萨赫勒地区，只是重构其军事存在，欧盟的军事支持将取决于非洲国家的政治形势。因此，当前，欧盟对非和平与安全政策似乎正在更多的军事化、干预主义与继续以韧性为核心的综合治理路径中摇摆，处于关键十字路口。
三、欧盟对非洲政策再调整的局限性
欧盟对非政策再调整致力于寻求实现平等伙伴关系的转型，服务于其地缘战略和内部转型的目标。尽管欧盟对非洲的认知经历转变，也希望通过加大对非投资和贸易实现超越“援助—受援”的关系模式，强调互惠、平等、平衡等原则，但欧盟对非政策的调整进程深刻暴露其面临的深层矛盾。
1. 利益与价值观悖论
欧盟对非政策调整进程一直伴随着利益和价值观的冲突。冷战结束以后，欧盟通过提供附带条件的国际援助，向非洲国家输出欧式人权、民主和法治价值观。在此过程中，欧盟认为价值观作为欧洲模式的核心，是实现非洲和平、稳定和发展的前提，由此建立了“良政—发展—和平”的话语体系，不仅为其价值观构建了“合法性”，还完成了价值观外交与利益的统一链接。但是，价值观外交在实践中不断经历的挫折，包括附加条件本身未能带来发展和稳定引发的诟病、欧盟对非外交中的双重标准等方面，欧盟对非价值观外交与利益之间的矛盾日益加剧。难民危机发生后，欧盟对非洲转向构建“欧洲堡垒”，以控制难移民危机，导致欧洲对非政策中价值观和利益的根本分离，也让欧盟在国际社会陷入身份危机。
面对大国博弈和欧盟对外政策地缘政治转向，欧盟一方面寻求对外政策中的现实主义取向，另一方面在“模式竞争”的理念下，将价值观纳入欧盟利益的框架，重新建构价值观和利益的一致性。当前，无论是“全球门户”倡议，还是对非和平与安全政策，欧盟都突出价值观色彩。由此，欧盟对非政策重新回到利益和价值观的悖论中。一方面，欧盟总结历史经验教训，认为提供附加条件的援助未能成功输出模式，强调与非洲的平等伙伴关系需建立在基于共同利益的平衡、互惠原则基础之上；另一方面，欧盟又坚持将价值观纳入参与对非的大国博弈进程中，认为当前对非洲的竞争超越投资和商业机会，已扩展到价值观和治理模式。总结而言，欧盟对非政策再调整的目标貌似建立在共同价值观和利益基础之上的伙伴关系，但其所谓平等伙伴关系又强调其对非合作中的价值观主导因素。欧盟如何协调上述完全不同的多对政策逻辑起点，是欧盟对非政策再调整首先需要面临的重要挑战。
2. 非对称性分歧
“无论欧非如何希望向前发展伙伴关系，但总是受到不断出现的失望和错失的机遇所阻滞”，这恰恰反映了欧非关系由于力量和利益的非对称性所产生的矛盾和冲突。在欧盟政策再调整的背景下，疫情使双方围绕疫苗问题产生冲突，应对气候变化问题引发双方围绕责任分担和财政支持的矛盾，乌克兰危机问题又造成双方立场的分野，由此体现了双方力量差异和利益分歧的结果。历史地看，欧洲在非洲的殖民统治结束后，长期利用力量上的非对称性，维持在欧洲的传统影响力。欧盟通过提供援助和附加贸易条件等手段，主导欧非关系议程。无论是20世纪80年代在非洲推动的结构调整计划，还是冷战结束后向非洲输出“欧洲模式”的努力；无论是难民危机后欧非关系中破解难移民问题的主导，还是当下对非政策地缘政治转向背景下对非政策中的优先绿色和数字转型，都体现了双方伙伴关系中的不平等性和不对称性。
欧盟对非政策再调整同样将受到力量和利益非对称性的制约。从目标上看，欧盟对非政策再调整服务于其参与大国博弈的目标，非洲寻求多元化伙伴关系则服务于其实现发展和安全的目标。欧盟地缘战略转向下的非洲政策表现出的排他性特征，显著体现在其“全球门户”倡议中，强调出于同中国竞争的需要，是对中国“一带一路”倡议的替代性选择，显然忽视了非洲国家需要多元化伙伴和寻求多元化投资的发展需求。在对待乌克兰危机的立场上，欧盟同样希望非洲国家选边站队，而忽视非洲国家对于因为制裁而引发的粮食危机、肥料供应、金融稳定等问题的关切和担忧。
从政策优先上看，虽然欧盟的绿色和数字双转型优先同样是非洲国家的远景规划，但是当下的利益冲突不可避免。在绿色转型问题上，2022年11月沙姆沙伊赫气候变化大会上欧非的分歧显而易见。发展权利和工业化是非洲发展议程的优先选项，非洲国家希望利用石化燃料推动经济增长和实现工业化，但是欧洲国家一系列绿色转型的立法和政策工具，包括碳边境调节机制、企业尽职法案等一系列相关制度和规则的域外效应，都会直接影响非洲化石燃料的出口和吸收投资。欧洲致力于提升竞争力、获取关键原材料的绿色转型，同非洲希望尊重发展权和合作应对气候脆弱性的“公正转型”目标之间的失配显而易见。一些非洲国家领导人已对欧盟推动的碳边境调节机制表达不满态度，认为此举会损害非洲的石油和矿物质出口，也指责欧洲未能兑现每年1 000亿美元的气候资金承诺。
在数字转型方面，欧非的数字转型目标和重点同样失配。欧盟对非政策重点聚焦规则和关键原材料两大方面，服务于提升数字领域的国际竞争力，以降低对中、美的依赖。而非洲国家把数字基础设施建设、获取数字技术服务，以及数字技术和技能的转让、培训等内容作为优先领域。目前，欧盟对非洲的数字政策重点投入在输出规则和软的技能方面。非方一直强调欧方需要理解非洲国家的现实发展，也指出欧方单方面输出规则在非洲难以奏效。
3. 期待与能力差距
期待与能力差距是欧盟对外政策的重要特征。作为多元、多层次的行为体，欧盟在对外政策内权能有限，加上成员国利益分歧的制约，欧盟对外政策目标与行动及能力之间通常存在巨大差距。欧盟对外政策领域的期待与能力差距，同样集中体现在欧盟对非政策的调整进程中。
地缘政治变局下，欧盟对非政策更具雄心的目标和多重危机下欧盟对外行动能力的受损，将进一步加剧欧盟的期待与能力差距。姑且不说欧盟对非政策中结构性的矛盾本身已使得欧盟对非政策调整目标难以向平等伙伴关系转型，即使是其重点推动的强化投资、增加成员国和欧盟机构协调的“欧洲团队”投资方法，以及加强在非洲的军事和安全存在等方面，都面临巨大挑战。
以加强投资为例，作为近年来欧盟调整对非政策的重要工具，“它从来就没有让任何人满意，因为欧盟的承诺和在非贸易、投资和技术转让领域的实际投入存在巨大差距。”欧盟当前在“全球门户”倡议框架下计划对非投资1 500亿欧元，并聚焦经济基础设施的承诺已不断被诟病。欧洲议会已针对“全球门户”倡议存在的风险提出警告，认为其缺乏透明度和清晰度，也面临难以动员到所需资金的风险。的确，在欧非“全球门户”倡议投资方案框架下，主要的资金承诺都来自于此前欧洲发展机构既有援助承诺的重新打包，其实施关键是能否动员到有效的私人资本投入。此外，欧盟及其成员国长期以来都聚焦非洲的社会类基础设施，而在经济类基础设施领域则缺乏实施的经验和能力。
乌克兰危机爆发虽强化了欧盟成员国的团结意识，但并不意味着这种团结能促进其对非政策的协调。从政策实践看，欧盟成员国在能源危机背景下各行其是，单边寻求与非洲在传统能源问题上的合作，并无协调追求在传统能源安全和其追求的绿色转型议程之间的平衡。未来，由于欧洲东部传统安全威胁上升，欧盟成员国在东部周边和南部周边之间的矛盾还将显著加剧，而这将不断体现在欧盟未来对非和平与安全政策的调整进程中。如前所述，欧盟对非和平与安全政策面临关键十字路口，欧洲和平基金未来的预算已全部投入到对乌克兰的军事援助，严重削弱了欧盟对非洲和平与安全的支持能力，由此期待与能力的差距在和平与安全领域内将同样凸显。
四、结语
欧盟对非政策调整是欧盟对外战略转型的重要试验场。大国博弈、世纪疫情以及乌克兰危机深刻改变了欧盟的世界观。欧盟强调大国博弈的对非政策调整体现的是欧盟竞争和冲突的世界观；强化与非洲在原材料问题上的合作以实现其经济安全战略上的“去风险”，是其管控全球化立场的体现；对非政策中强调“模式竞争”以重建价值和利益的链接，很大程度上是冷战思维的回归。
欧盟上述一系列调整与其寻求的实现与非洲平等伙伴关系目标相左。百年变局下，非洲自主倾向日益增加，各国都在寻求打破西方在发展、安全和治理问题上对其垄断性的话语权，非洲国家在国际舞台上的战略地位持续上升，合作伙伴日益多元，尤其是强化与包括中国、印度等新兴国家的合作。近年来，在萨赫勒地区不断出现的反政府“政变”，不同程度具有反对法国的共性，反过来也会推动欧盟反思其萨赫勒地区政策。尽管如此，虽然欧盟对非政策调整是对国际格局变化的调整，也是对非洲国家政治、外交自主倾向的反应，但冷战思维模式下欧盟对非战略的地缘政治转向，并没有将非洲视为平等伙伴，而是欧盟参与大国博弈的竞技场，最终仍将面临反噬。
与此同时，欧盟对非政策的地缘政治转向也会根本动摇其作为特殊国际力量的国际影响力。欧洲一体化作为和平进程给世界带来的贡献恰是源于其作为与强权美国不同的国际行为方式，源于其作为和平的力量、合作的力量，源于其对多边机制的支持。但是，当今欧盟对外政策的地缘政治转型本身则是对其独特身份的背离，并不能助其实现成为所谓的“团结全球南方，不同于中美的力量”。因为，地缘政治转型的实力政治取向外交，根本难以超越同包括非洲在内的“全球南方”国家的结构性矛盾和深层次冲突。同时，由于欧盟对非政策的本质是维护自身利益，无论其如何调整，都不利于非洲的可持续发展。与此同时，当下欧盟对非洲政策的地缘政治转型，也将限制世界其他主要力量在非洲的合作，长远看不利于欧非平等伙伴关系的转型。
作者：金玲；中国国际问题研究院欧洲研究所副所长、研究员。