中美经济继续在脱钩轨道上滑行
2020年4月,新冠疫情仍在全球持续发酵,截至4月30日,全球确诊病例累计超320万例,其中美国确诊病例超106万例。面对疫情不断蔓延的紧张态势,特朗普政府将美国国内应对不力的矛盾焦点转移至中国,指责中国信息不透明引发疫情扩散,双方展开了激烈的舆论战,这使得中美关系竞争性和对抗性进一步加剧。作为全球公共危机,新冠疫情未能成为中美合作抗疫、缓和关系的契机,相反,在此期间,特朗普政府对华经济强硬政策不断升级加码,推动中美经济脱钩一步步成为现实。本月,特朗普政府在金融、对华出口管制、产业链、通信等领域又有新举措或新表态,中美经贸关系再次被笼罩在浓重的阴云之中。
瑞幸咖啡引爆中概股在美“信任危机”
2020年4月2日,在美上市的中资企业瑞幸咖啡承认在2019年第二季度到第四季度期间存在伪造交易行为,涉及销售额大约22亿元人民币。这一事件使中国在美上市企业遭遇巨大压力,瑞幸咖啡本身面临退市风险,其他中概股也受到拖累。瑞幸事件曝光后,做空机构还发布了爱奇艺、跟谁学等中资企业的做空报告,美国证券交易委员会(SEC)主席杰伊·克莱顿甚至建议投资者近期不要将资金投入中概股。
中国在美上市企业遭遇“信任危机”并非首次,早在2010-2012年间,部分在美上市中企就因为财务造假问题遭遇一系列集体诉讼,导致市场大规模做空中概股,中概股股价大幅下跌,不少中国企业被停牌或退市。不过,第一轮“信任危机”促使中国企业更加重视公司内部治理,中概股海外信誉和形象逐渐恢复。然而,在中美关系紧张态势愈演愈烈的背景下,瑞幸咖啡财务造假事件或将给予美国利用金融战工具打压中国企业的新机遇,中美金融摩擦的风险进一步加大。
今后,美国或将继续利用在美上市中国企业跨境监管问题对中国施压。4月21日,美国证监会同美国公众公司会计监察委员会(PCAOB)公开发布声明,表示PCAOB难以获取中国的审计底稿,中概股存在重大投资风险,这一声明将中美在企业跨境监管领域的矛盾再度暴露出来。此前在2013年5月,中国证监会和财政部与PCAOB签署执法合作备忘录,允许PCAOB针对美国证监会立案调查的案件要求中方提供相应的审计底稿,中美正式开启会计审计跨境执法合作。不过,备忘录并不允许PCAOB基于常规审计检查需要而要求中方提供审计底稿,这也成为美方的不满之处。2019年6月,共和党对华鹰派议员卢比奥曾提出《平等法案》,要求美国加强对上市海外公司的监管,这表现出明显的针对中国的意图。瑞幸事件暴露出中国上市公司合规治理的重大缺陷,中国证监会也表示将依法核查,但在中美关系愈发紧张的背景下,双方能否排除政治干扰,借此机会推动企业审计跨境执法谈判,仍是前景难料。
此外,瑞幸咖啡财务造假事件可能成为美国利用金融战工具限制中企赴美上市、推动中美经济脱钩的新节点。近年来,随着中国境外上市政策不断完善,中企赴美上市进程加快,根据Wind数据,截至2020年4月底,中国在美上市企业共247家,合计市值约为1.5万亿美元,大批新兴企业通过在美上市获得了发展初期至关重要的资金来源。然而,美国金融监管机构借瑞幸咖啡事件提醒投资者谨慎对中概股投资,无疑会加剧中企在海外的负面形象,增加中企赴美上市融资的难度。做空机构也可能趁机恶意做空中概股,加深海外投资者对中企信息披露和财报质量的不信任感,增加中概股融资难度,甚至引发中企海外退市。美国除采取手段限制中企赴美上市外,还可能利用国内金融制裁法律框架对中企定向打击,双方金融脱钩的风险有扩大的可能性。
美国对华出口管制继续加码
2020年4月27日,美国商务部工业和安全局宣布新的出口管制措施,防止中国、俄罗斯和委内瑞拉从美国获取民用技术以发展武器、军用飞机或监视技术等。根据美国商务部声明,具体的规则更改包括三个方面,一是扩大适用许可证要求和审查政策的物项的范围;二是删除“许可例外民事最终用户”;三是修改“额外的再出口许可”。美国通过以上规则修改增加了中国从美国获取技术的难度,第一,美国扩大了部分许可证要求范围,将位于中国的军事最终用户纳入管制;第二,美国拓宽了军事最终用途和军事最终用户许可证要求的物项范围,新增物项涉及材料加工、电子、电信、信息安全、传感器和激光以及推进类物项;第三,美国要求对华出口物项均需要电子信息备案。
美国此次修改出口管制条例,主要针对中国,通过持续加大对华技术出口管制力度,进一步强化了中美技术脱钩的前景。美国出口管制最新举措主要针对中国的军民融合政策,此前,根据“许可例外民事最终用户”规定,在满足条件的情况下,无需工业与安全局审核,美方企业可向国家分组D:1列(中国位于此列)的民事最终用户或最终用途出口受管制的物项。而今,美国删除“许可例外民事最终用户”规定,大大增加了中国民事最终用户获得美国技术的难度。
特朗普政府上任以来,中美技术战风险不断增加,美国已采取多项措施限制中国高科技产业获得美国技术,中美科技关系或将继续向脱钩方向发展。过去,中美推进科技合作的逻辑在于,美国对华出口相对落后的技术和产品,使中国依赖美国技术,美国企业则获得用于进一步创新的资金,使美国整体保持技术领先地位,同时将中国锁定在全球价值链中低端位置。然而,当前中国部分高科技领域快速发展,在美国看来这将动摇其技术霸权地位,因此不遗余力打击中国高科技行业,对中国科技限制的领域扩大、方式也更加多元化,推动中美继续在科技脱钩的轨道上前行。尽管美国在科技领域的“脱钩”努力遭到国内商界以及部分盟友的反对和质疑,但是在美国技术霸权主义和技术民族主义发酵下,中国企业也将进一步加大自主创新努力,或将使双边科技关系渐行渐远。
美国推进产业链“去中国化”
新冠疫情对跨国产业链产生一定冲击,使高度依赖全球产业链和供应链的行业和国家受到直接冲击,对制造业存在严重“空心化”现象的美国也带来一定警示效果。美国政客借疫情鼓动中国与世界“脱钩”,商务部长罗斯表示,疫情有助于美国在华企业回归本土,促进美国制造业振兴和经济增长,卢比奥等提出法案,要求美国降低在医药制造领域的对华依赖程度,维护美国医疗供应链安全。2020年4月9日,白宫国家经济委员会主任库德洛公开呼吁美国企业从中国转移回美国,表示美国政府可以制定政策将企业回流支出抵扣应税总额,这有助于减轻回流本土企业的税收负担,一定程度上为企业回迁美国买单。
近年来,由于中国土地和劳动力等要素成本的上涨,再加上中美贸易战的关税效应,全球尤其是亚太地区供应链已经发生转移,劳动密集型产业加速从中国大陆转移至东南亚、南亚地区,部分以北美为目标市场的企业将生产线转移至墨西哥。疫情全球大流行使大国关系愈发紧张、民族主义情绪日渐高涨、国家各自为政甚至落井下石的机会主义蔓延,中美战略竞争日益加剧,国家和企业在布局和调整产业链时或将地缘政治因素放置更加重要的位置,通过分散生产基地、增加供应渠道等,降低国际政治经济紧张局势对产业链的冲击程度,维护供应链安全和生产稳定性。
特朗普政府一直希望美国企业能回流本土,振兴本国制造业,增加制造业就业岗位,然而制造业回迁成效并不突出。面对疫情,美国政客借机吸引制造业从中国转移回本土,进一步加剧了中美经济脱钩的风险,中国面临的产业链“去中国化”风险也在不断增大。例如,日本已推出22亿美元用于支持将生产线从中国转移回日本的企业。未来,如果中美战略互信程度继续降低,全球价值链将延续“多元化”和“去中国化”态势,其他国家在制定政策时将更加注重经济安全和产业安全,跨国企业的“回缩”可能会加剧,中外经济依存度也将持续下降。
美国或将撤销中国通信企业在美营业执照
2020年4月,特朗普政府试图以国家安全为由撤销中国电信在美国开展电信业务的营业执照,进一步将中国企业排除在美国电信基础设施之外,这将加剧中美在通信行业中的脱钩。中国电信业三巨头中,中国电信和中国联通分别于2002年和2003年获得营业执照进入美国市场,中国移动于2011年向美国联邦通信委员会(FCC)提交在美国市场提供国际电信业务的申请,经过8年漫长的等待后于2019年5月遭到美国联邦通信委员会的全票否决,这也是美国政府首次以国家安全为由拒绝一家通信运营商的服务。
中国移动进军美国市场折戟而归后,已在美国扎根十余年的中国电信和中国联通等中国电信运营商则面临营业执照被撤销的风险。2020年4月9日,美国司法部、国防部、国土安全部、商务部、美国贸易代表等多个机构联合敦促美国联邦通信委员会,要求其撤销和终止中国电信在美国提供国际电信服务的联邦执照,以确保美国的通信安全。4月24日,美国联邦通信委员会命令三家中国电信企业在30天内对自己得到许可证的原因进行阐述,对与中国政府的关系作出解释,并且回应其他美国监管机构作出的指控。美国联邦通信委员会表示,中国电信公司带来了“实质性的和不可接受的国家安全风险”。
近年来,美国一直以国家安全为由限制中资企业赴美投资,2019财年《国防授权法案》格外关注外资对美国新兴技术和关键基础设施的投资,美国还不断排除中国企业在美国电信基础设施领域的存在,2019年11月美国联邦通信委员会禁止美国电信运营商使用政府资金购买华为、中兴等中国企业的通讯设备。在禁止中国移动在美运营后,美国联邦通信委员会将矛头指向其他中国电信公司,可能会以国家安全为由,关闭中国电信等企业的在美业务。美国政府限制中资企业在美运营、打压中资企业的政策无疑为日益紧张的中美经贸投资关系再添阴影,增大双边经济脱钩风险。
当前,美国疫情仍未得到完全控制,特朗普政府出于政治利益和选举利益的考虑,通过向中国“追责”转移国内矛盾,包括利用司法工具起诉中国、考虑解除中国主权豁免、舆论上炒作病毒起源话题等等,经济上则考虑新一轮关税或其他贸易限制和经济制裁措施。在此背景下,中美经贸关系将更为严峻复杂、前景也更为黯淡,第一阶段贸易协议执行也可能会受到负面影响,双边在贸易、投资、金融、技术等领域的脱钩态势或将愈发突出。
(作者:张玉环,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组成员、中国国际问题研究院助理研究员;李悦宜,中国人民大学国际关系学院经济外交项目组成员)