郑志刚1　陆杰华2

（1.欧亚系统科学研究会，北京100191；2.北京大学社会学系，北京100871）

摘  要：针对老年事业、老龄事业、养老事业、老年产业、老年服务业、老龄产业、养老产业、养老服务业的概念界定及其关系存在争议的现状，对近30年来我国学术专著、期刊论文和政策中提出的老龄事业和老龄产业相关代表性概念进行了系统整理分析，梳理了相关概念界定的主要问题以及与之相关的老龄工作实践中出现的突出问题。以问题为导向，将老龄产业纳入老龄事业统一框架下，并且分别对老龄事业和老龄产业相关概念进行了关系界定。

关键词：老龄事业；老龄产业；相关概念；关系界定

中图分类号：C913.6；B811.21　文献标识码：A　文章编号：2095-5898（2017）01-0057-09

       —、引言

       自从1984年我国明确提出发展老年事业（王青山，1990）以来，我国的学术专著、论文、法律政策中陆续出现了老龄事业、养老事业、老年产业、老龄产业、养老产业、养老服务业、老年服务业等相关概念。不少学者分别从多个角度对这些概念的内涵进行了辨析，对其外延进行了划分（王青山，1990；陆杰华，2000；穆光宗，2000；杜鹏等，2009；田香兰，2010；宋锐等，2008）。在相关概念的关系界定方面，目前学界仍然存在争议。有些学者将不同的概念等同，认为老年产业又可称为“银发产业”“银色产业”“养老产业”“老龄产业”“老人福利产业”（田香兰，2010；郭正模等，2013）；也有学者认为，老龄产业比老年产业涵盖的面要更宽一点，更科学一点（张文范，1997；汪雁，2004）。本文旨在通过对近30年来我国的学术专著、期刊论文和政策中提出的老龄事业和老龄产业的代表性概念进行系统梳理，分析由于概念界定不清晰而在老龄工作实践中出现的突出问题，并尝试在统一框架下重新界定相关概念之间的关系。

       二、老龄事业和老龄产业相关概念分析

　　（一）老龄事业相关概念分析

　　表1是目前所收集到的具有代表性的老龄事业相关概念界定，其中“老年事业”“养老事业”概念界定各1项，“老龄事业”概念界定4项。针对概念界定内容，分别从是什么、服务内容、服务对象、提供者、归属、营利性、解决问题7个维度进行分析。由于王青山（1990）的研究中只是提出了老年事业的目标是“五所”，并没有对其进行明确地概念界定，因此没有将其纳入分析范围。

　　就“是什么”维度而言，除养老事业无内容外，其他4项概念各不相同，分别涉及老龄工作、社会活动和社会服务、社会建设和公共服务、工作计划和目标任务。

　　就“服务内容”而言也是参差不齐，其中老龄事业涉及解决老龄问题的管理和服务工作、老年人的整体福利水平、老年人的物质文化需要、生活保障提供，而养老事业仅仅包括基本服务。

　　在“服务对象”维度，除杜鹏等（2009）的研究没有提到以外，其他4项概念分别有3种提法——老年人、老年群体和年老公民，只有邬沧萍教授没有特指服务对象（杜鹏等，2009）。

       在“提供者”维度，杜鹏等（2009）对此没有做出明确说明，其他3项概念大致为国家机关和其他社会组织、政府。

       在“归属”维度，除杜鹏等（2009）没有说明外，其他均将其归属为社会事业、公共服务事业或社会公共管理。

       在“营利性”维度，田香兰（2010）明确提出，养老事业为“非营利性”。

       在“解决问题”维度，国家应对人口老龄化战略研究、老龄事业发展指标体系研究课题组（2014）和杜鹏等（2009）明确提出，老龄事业是为了解决老龄问题，或者说是为了应对人口老龄化所产生或将要产生的经济社会问题。

（二）老龄产业相关概念分析

　　表2是目前所收集到的18项老龄产业相关概念，其中对于概念内容分别从是什么、专业性、服务内容、服务对象、营利性五个维度进行对比。

表2老龄产业相关概念分析

①国务院办公厅：《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）。

    从老龄产业“是什么”的维度来看，可分为以下六类：产业（体系）、各种行业/服务行业、经济活动、企业和部门、业态、企业或行业的集成或集合。

　　在“专业性”维度，有6项强调了特殊性，2项强调了“专门或主要”。其中一项概念提出广义的老龄产业概念是“所有面向”老年人，狭义的是“专门或主要”。

　　在“服务内容”维度，可以分为9类：产品和服务6项，产品、服务和就业2项，产品或者劳务2项，产品或者劳务、衣食住行用1项，用品服务1项，物质文化、生活需求1项，物质生活资料、精神文化生活资料或服务产品1项，高层次生活、文化需求1项，生活照顾和护理服务1项（见图1）。

　　在“服务对象”维度，有4种提法：老年人、老年人口、老年社会群体、全体公民老年期。

　　在“营利性”维度，除1项老年产业、养老服务业没有明确提出营利性外，有4项概念均明确提出营利性（盈利性），11项概念界定由于提出市场、产业或企业，可以间接得出营利性。

（三）相关概念界定的主要问题

　　一是老龄产业的概念界定相对不完整。相对于老龄事业相关概念，老龄产业相关概念在“归属”“解决问题”两个维度均没有做出明确说明。

　　二是“是什么”方向不一致。老龄事业相关概念在“是什么”问题上谈的更多是“做什么”，例如，老龄工作、社会活动、社会服务、社会建设、公共服务、工作计划目标任务。老龄产业相关概念的“是什么”谈的更多是“组成”，例如，产业（体系）、各种行业/服务行业、企业和部门、业态、企业或行业的集成或集合。

　　三是“服务对象”术语待统一。除邬沧萍教授没有提出“服务对象”外（杜鹏等，2009），其他22项概念界定均明确提出服务对象，但其术语有7种之多，包括老人、老年人、老年人口、老年群体、老年社会群体、年老公民、全体公民老年期。这些术语尚有待统一。

　　四是“服务内容”类别需界定。除邬沧萍教授将服务内容界定为解决老龄问题的各项管理和服务工作外（杜鹏等，2009），其他22项概念均是按老年人的需求说明服务内容。其类别涉及物质文化、生活保障、产品、服务、就业、劳务、衣食住行用、用品服务、精神文化生活资料、生活照顾和护理服务等。但不同概念的服务类别存在不完整或不同级别并列问题，例如，有些概念仅包括产品或者劳务以及物质文化、生活需求等，有些概念既使用了产品、用品、服务等术语，又将劳务和就业等具体服务内容与其并列。另外，老龄事业、老年产业、老龄产业这三项概念的服务内容并没有区分出来。除刘昌平等（2011）提出的养老产业包含产品外，其他学者提出的养老事业、养老产业和养老服务业概念均没有提到产品或用品。

　　五是按“提供者”区分老龄事业和老龄产业。在老龄事业（养老事业）和老龄产业（老年产业/养老产业）的关系上，目前研究大多认为，两者相互独立并且可以按提供者来区分。

　　田香兰（2010）指出，养老事业和养老产业是两个界限分明的概念：前者属政府提供公共物品、公共服务的范畴，体现了保障老年人基本生活需求的政府责任，是普遍性福利概念；后者是满足老年人生活多样化、更高层次生活需求的市场模式的产业概念。

　　乌丹星（2015）认为：凡是涉老产品及服务是由政府提供的，就是老龄事业；凡是涉老产品及服务是由市场提供的，就是老年产业。

　　吴玉韶（2014）则根据提供产品或服务的主要依靠力量来对此加以区分：如果说发展老龄事业主要依靠政府的力量提供基本养老公共服务，那么发展老龄产业则主要依靠市场的力量提供社会化产业化的产品和服务。

　　六是“营利性”界定不够严谨。相关概念对“营利性”的界定不够严谨主要表现在：一方面，大多数概念界定认为，老龄事业是非营利的，老龄产业则具有营利性；另一方面，这些概念界定中存在着“营利”“贏利”“盈利”混用的情况。根据商务印书馆2016版《现代汉语词典》（第7版）的解释，“贏利”（盈利）是获得利润，“营利”是谋求利润（中国社会科学院语言研究所词典编辑室，2016）。因此，从各概念界定的意思来分析，更多的应该用“营利”。因为无论是老龄事业还是产业相关单位，都需要考虑赢利（盈利），否则将无法持续。同时，从现代企业发展来看，越来越多的社会企业出现，这些企业大多并不是为了谋求利润，而是致力于创造社会价值。

　　三、与概念界定有关的突出问题

　　（一）老龄事业发展指标体系中无老龄产业相关指标

　　在“北京市老龄事业发展指标体系”中，只有老年经济保障指数、老年医疗保障指数、老年福利服务指数、社会参与和权益指数、老龄事业投人指数五项，没有发现老龄产业相关指标（杜鹏等，2009）。

　　在国家应对人口老龄化战略研究老龄事业发展指标体系研究课题组（2014）的《老龄事业发展指标体系研究》中，提到了养老服务业，但没有提到老龄产业，其具体指标包括养老服务业从业人员比例、政府扶持养老服务业资金投入年增长率两项。另外，该书将养老服务业与养老机构、老年教育、老年文化等相提并论。

　　与学界研究成果不同的是，2013年7月1日起施行的《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确提出老龄产业。例如，其中第五十一条规定：“国家采取措施，发展老龄产业，将老龄产业列入国家扶持行业目录。扶持和引导企业开发、生产、经营适应老年人需要的用品和提供相关的服务。”理论研究与法律规范的不一致，无疑会影响老龄产业的顺利发展。

　　（二）老龄事业发展规划中对老龄产业的定位不明确

　　在《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》中，仅在其中的“四、实施《纲要》的保证”中，单独用一小节“（三）加快体制创新”中提出：“大力推进老年福利事业社会化、产业化和法制化进程。要充分运用市场机制，鼓励社会团体、民办非企业单位、私营企业和国内外人士投资老龄事业，发展老年产业。

　　在《中国老龄事业发展“十一五”规划》中，“老年产业”已改为“老龄产业”，并且是发展老龄事业的主要任务之一。老龄产业单独成章，分为政策扶持、养老服务业、老年用品和老年服务产品、老年消费四个小节。但老龄产业同时又与老年精神文化生活等章节并列，并将养老服务业与老年用品和老年服务产品并列。

　　在《中国老龄事业发展“十二五”规划》中，老龄产业同样单独成章，也是分为4个小节，但内容变动较大，分别为：完善老龄产业政策，促进老年用品、用具和服务产品开发，加强老年旅游服务工作，引导老龄产业健康发展。《规划》没有提及“养老服务业”，而是换成了“老年旅游服务”，但老龄产业仍与老龄服务、老年精神文化生活等章节并列。

　　（三）老龄事业属于由政府负责的福利性事业思维尚存

　　无论是较早提出的老年事业，还是1988年开始使用的老龄事业，从概念界定的层面来说，它们都是属于社会事业的一部分，具有社会事业的一般属性。在这一理论的指导下，传统的国家包办福利的思想在长时间内影响着政府决策。其主要表现是：一是政府直接建设运营大量养老机构，而且入住条件并没有限定于兜底人群；二是社区居家养老服务由政府或政府举办的福利机构提供，属于国家福利政策范畴。

　　2001-2004年建设的“星光老年之家”大多荒废，正是这方面的典型案例。其荒废的主要原因是：“星光老年之家”为老年人提供的服务是福利性质的，仅靠其自身的运营实现自我补偿和自我积累比较困难；“星光老年之家”只是一个阶段性工程，当初并没有考虑到建起来后，后期应如何持续运营；“星光计划”的运营主体为街道/乡镇办事处、社区居委会，后期并无运营资金支持，难以维持其日常运作。

　　（四）作为老龄产业市场主体的涉老企业缺乏具体培育单位

　　自1997年第一届老龄产业研讨会上提出老龄产业以来，迄今已近20年，但在老龄事业由政府提供而老龄产业由市场提供的定势思维下，政府对老龄产业的作用主要体现在鼓励社会力量参与，而在培育、引导、政策扶持方面尚存在一系列问题。一是涉老企业缺乏具体培育单位。涉老企业是在工商局注册，但工商部门的分类体系中并没有老年或老龄类别。如果涉老企业不注册为养老机构，则民政部门并不掌握涉老企业的相关情况。二是政府对于服务于为老服务单位的第三方机构缺乏关注。在老龄产业发展过程中，出现了一批并不直接为老年人提供服务的企业。其目标服务对象是为老年人提供直接服务的企业、社会组织、志愿者等，服务方式主要是培训、咨询、策划、设计、举办展会、养老相关信息化软件研发等。由于目前的老龄产业和老龄产业相关概念主要关注直接为老年人提供服务的单位，这些间接服务的单位并没有被纳人政府的培育和扶持目录。

　　（五）扶持社会力量参与的政策制定有待完善

　　2000年中共中央、国务院发布的《关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）是国内首个全面应对人口老龄化的指导意见，其中指出：“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路。”但在后续出台的土地供应政策、税费优惠政策等大多具体扶持政策中，政府实际上对非营利性单位与营利性单位采取的是不同的措施。例如，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）中明确提出，各地对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费。

　　在上述扶持政策的影响下，一些社会力量成立了民办非企业以获取部分政府补贴，但其在后面的连锁融资方面却面临着一系列政策瓶颈。例如，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十三条明确规定：“民办非企业单位不得设立分支机构”。这一规定使得民办非企业养老服务机构无法实现连锁，而再建新的养老服务机构又无法延续原来的品牌。此外，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十一条规定：“民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收人，必须用于章程规定的业务活动。”这一规定使得养老服务机构无法获得风险投资等金融机构的资本，更无法进行上市融资。

    四、老龄事业与老龄产业相关概念关系框架

　　（一）概念关系框架的理论依据

　　第一条，从事、参与积极应对人口老龄化的专业化工作都属于老龄工作。老龄工作在本质上是人类的崇高事业，因此被称之为老龄事业。这一条内容是在邬沧萍教授对老龄事业概念进行界定（杜鹏等，2009）的基础上，增加了“专业化”，以矫正其范围太广的局限。

　　第二条，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐是老龄事业发展的主要目标之一。“五个老有”的来源是《中华人民共和国老年人权益保障法》。

　　第三条，不采用“产品”或“用品”术语，而是与工商行政管理部门的商标注册术语相统一。在商标注册的类别中只有“商品”“服务”两大类。

　　（二）老龄事业和老龄产业的关系

　　老龄产业属于老龄事业的一部分。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出创新社会治理体制的新要求，要求改进社会治理方式，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。根据这一决定，我们根据老龄事业的社会主体来界定老龄事业和老龄产业的关系。依据《中华人民共和国老年人权益保障法》，老龄事业的社会主体主要包括：国家、政府、事业单位、社会组织、企业/个体工商户、志愿者、其他。我们将其中由企业/个体工商户等在工商部门注册的单位完成的工作归属于老龄产业。

　　（三）其他老龄相关概念关系

　　利用括号嵌套层次表达老龄事业相关概念关系如下：老龄事业）、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐]、人口老龄化相关其他事业}（见图2）。

图2中整个圆可以用于表达老龄事业。其中左半圆属于老年事业，右半圆表示人口老龄化相关其他事业。老年事业的服务对象为老年人。老年事业包括五大部分：老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。其中养老事业对应老有所养。从产品维度，每一级均可以分为商品和服务两大类。例如养老事业可以分成养老商品业和养老服务业。人口老龄化相关其他事业包含策划、规划、咨询、代理、销售、管理、投资、开发等方面的相关事业，其服务对象不是老年人，但与人口老龄化息息相关。

　　老龄产业相关概念的关系与老龄事业相似，利用括号嵌套层次表达老龄产业相关概念关系如下：老龄产业）、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐]、人口老龄化相关其他产业}。从产品维度，老年产业又可分为老年商品业、老年服务业。

   五、研究结论

　　目前来看，老年事业、老龄事业、养老事业、老年产业、老龄产业、养老产业、养老服务业、老年服务业等相关概念界定尚存在如下问题：一是老龄产业相关概念在老龄事业相关概念的“归属”“解决问题”两个维度没有做出明确说明；二是老龄事业相关概念在“是什么”问题上谈的更多是“做什么”，老龄产业相关概念的“是什么”谈的更多是“组成”；三是22项概念界定均明确提出服务对象，但其术语并不统一；四是22项概念均是按老年人的需求说明服务内容，但其内容分类有待界定；五是老龄事业（养老事业）和老龄产业（老年产业/养老产业）的区分按照是由政府提供还是由社会提供来界定；六是相关概念在“营利性”方面缺乏严谨性。

　　理论研究、法律条文、政府规划三者在老龄事业和老龄产业相关概念的内涵和外延界定上的不一致，使得各级政府虽然大多数时候已意识到大力发展老龄事业和老龄产业的重要性，但对老龄产业在整个国民经济中的地位和作用究竟是什么并不是特别清晰，也不是很了解究竟该如何发展老龄产业。甚至在一些概念界定研究成果的影响下，还出台了部分阻碍老龄产业发展的政策。

　　本文认为，老龄产业是老龄事业的一部分。从老龄事业的社会主体角度分析，由企业/个体工商户等在工商部门注册的单位完成的工作归属于老龄产业。利用括号嵌套层次表达老龄事业相关概念关系如下：老龄事业）、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐]、人口老龄化相关其他事业}。老龄产业相关概念关系表达如下：老龄产业）、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐]、人口老龄化相关其他产业}。

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