导语

美国拜登政府自2021年1月上台至今已近三年时间，美国作为全球大国，世界范围内出现的国际问题都有其身影。在与东南亚关系方面，拜登政府推动加强与东盟关系主要是其印太战略的一部分。因此，美国在全球、地区和双边等多个层面制定和实施的外交政策都对东盟产生了直接或间接的影响。但是，美国政策传递的信息有时很混乱，使东盟失去了平衡。这篇简短的评论将梳理美国混乱的信息，以解读从这些信息中浮现出的拜登政府对东盟政策的基本立场。

美国拜登政府的东盟政策：从杂乱信息中看出基本立场
The ASEAN policies of the Biden administration in the United States ― The basic stance which emerges from its jumbled messages
作者｜Tomotaka Shoji
来源 | The Sasakawa Peace Foundation

一、“令人失望的回应”：拜登政府就职时最初的东盟政策

拜登政府就职时，东盟期望美国“以东盟希望的方式”参与该地区事务。这种期待源于上届特朗普政府无视东盟多边主义的经历，也是对前两届奥巴马政府的怀念。在奥巴马政府任期内，美国尊重东盟多边主义，几乎每年都会访问东南亚国家并出席东亚峰会（East Asia Summit）。此外，在经济领域，美国主导跨太平洋伙伴关系协定（TPP），寻求包括东南亚在内的亚太地区建立多边经济合作体系。对于东盟来说，基于多边主义的合作是美国可取的做法，东盟希望在奥巴马政府期间担任副总统的拜登能够坚持这一立场。

然而，拜登政府上台后的最初反应却令人失望。在就职半年后，美国对东盟还没有特别倾向的态度，显然，东南亚地区不是拜登政府外交政策的重中之重。经过前六个月的“忽视”，拜登政府的东盟外交终于正式启动。2021年7月，美国国防部长奥斯汀访问了新加坡、越南和菲律宾，8月，副总统哈里斯再次访问了新加坡和越南。此外，美国总统时隔4年再次出席东盟峰会，罕见地将东南亚国家置于国际舞台中央。紧接着，美国国务卿布林肯于12月访问了印度尼西亚和马来西亚。拜登政府高层对东南亚地区的访问就这样变得密集起来，仿佛试图弥补最初的延误。

二、“混乱的信息”：东盟失去平衡

除了对东盟的政策，美国还加强了在印太地区的小多边合作，并加强了全球民主外交，不过，其中有一些行动使东南亚失去了平衡。

在2023年5月举行的四方领导人会议上，日本、美国、澳大利亚、印度四国重申一贯坚定支持东盟“中心地位”和团结，继续支持落实东盟印太展望（AOIP）。虽然东盟在很大程度上对四方的这一立场持积极态度，但担心美国、澳大利亚和英国新组建的三边安全伙伴关系，即奥库斯联盟（AUKUS）会阻碍东盟实现在东南亚地区建立无核区的目标，并可能破坏整个印太地区的稳定。

此外，拜登政府还有差别的对东盟国家进行“民主外交”。2021年12月在美国召开的民主峰会上，仅邀请了印度尼西亚、马来西亚、菲律宾这三个东盟国家，其中，仅有印度尼西亚和菲律宾参加了2023年3月的第二次峰会。美国提出的民主与非民主的对立轴心，给东盟的团结以及美国与东盟的合作带来了负面信息。

三、东盟多边主义：从强调到忽视？

在拜登政府上台的第二年，还偶尔会提出强调东盟的立场。2022年2月，拜登政府发布的《印太战略报告》中提出，印太战略大力倡导东盟，美国欢迎一个强大、独立的东盟在东南亚发挥主导作用，认可东盟的中心地位，支持东盟在提供可持续解决方案方面的努力。2022年5月，东盟—美国特别峰会首次在华盛顿特区举行，会后发表了2022美国—东盟特别峰会《共同愿景声明》，宣布了一系列关于共同抗击COVID-19、应对气候变化、加强基础设施建设和维护海上安全的倡议。

美国还承诺投入1.5亿美元强化与东盟各国在经济和海上安全等领域的合作。峰会充分体现出拜登政府希望更好发挥东盟在印太地区的核心作用，彰显其希冀与东盟加强紧密合作的决心。随后11月，美国总统拜登出席美国与东盟领导人峰会，并宣布双方关系升级为“全面战略伙伴关系”。拜登表示，东盟是“美国印太战略的核心”，在新的全面战略伙伴关系下，美国将于2023年向东盟提供8.25亿美元援助，协助东盟发展电动汽车生态系统以及可持续的基础设施等。拜登承诺，双方将“共同应对当下最重大议题，从气候到卫生安全，以抵御基于规则的秩序所受到的重大威胁”，并将建设一个自由开放、稳定繁荣、富有韧性和安全的印太地区等。

但外交热潮在2022年后出现转机，2023年美国对东盟的外交行动乏善可陈。拜登总统出席了2022年9月在新德里举行的G20峰会，但并没有出席东盟相关系列活动，包括在雅加达举行的东亚峰会，也仅是由副总统哈里斯代替拜登总统出席。拜登总统的缺席引发了各种猜测，比如美国无视东盟、无视东盟轮值主席国印尼、美国让东盟和印尼向中国倾斜、外交政策优先顺序等。

四、双边而非多边？

2023年拜登政府最引人注目的外交举措不是注重多边主义，而是强调双边关系，并重点关注中国。拜登总统出席新德里G20峰会后，没有前往雅加达，而是前往越南河内。拜登总统访问越南之际，两国领导人宣布将美越关系提升为全面战略伙伴关系。这是越南对外关系中的最高水平，美国也成为继中国、俄罗斯、印度、韩国之后第五个与越南缔结全面战略伙伴关系的国家。此外，这意味着，自2013年美越缔结全面伙伴关系十年后，美国升级了两个阶段，跳过了战略伙伴关系这一阶段。因为越南在经济发展方面存在问题，对于越南来说加强与美国的经济合作至关重要。而美国考虑到南海问题，越南对其对华战略和印太战略也具有极其重要的位置。拜登总统在此次访问越南之际，小心翼翼地回避了中国和南海的话题，但两国同意加强在半导体和关键矿产供应链方面的合作。不难看出，在大国竞争的背景下，他们主张从经济安全角度加强合作，显然两国的核心利益是中国。

出于南海和台湾的考虑，美国还不断加强与盟友菲律宾的关系。2023年2月，美国国防部长奥斯汀访问菲律宾，明确表示《美菲共同防御条约》的适用范围扩大到菲律宾在南海的武装部队、公共船只和飞机。同时，并根据美国与菲律宾在2014年4月签署的《加强防务合作协议》（EDCA），在该协议已经同意美军进驻五个军事基地的基础上，新开放四个军事基地。2023年4月，美国—菲律宾七年来首次在华盛顿举行2+2部长级对话，两国同意推进联盟合作现代化。具体而言，此次现代化纳入的事项包括，美国国防部在2023财年年底之前，根据EDCA向美国武装部队使用的9个地点分配超过1亿美元的基础设施投资预算、实施联合航行等。美国和菲律宾海军在南海加强军事合作，并签署《军事信息总体安全协定》（GSOMIA）。除此之外，2023年5月，美菲双边防务指导方针达成，明确指出南海属于美菲共同防御条约的适用范围。

五、拜登政府的立场：优先重视美国主导的双边和多边合作

总体而言，拜登政府的外交政策由多种对立轴心组成，包括民主理想与现实、对华胡萝卜加大棒、多边主义、小边合作、双边合作等；例如，其在印太层面的小多边合作目标并不一定与其东盟外交目标相匹配。换句话说，可以得出的一个结论是，拜登政府的外交行动是一个关于如何平衡各种对立轴心的试错过程。此外，在与中国的战略竞争已经成为结构性的时候，在国会两党就赢得这场竞争达成共识的情况下，拜登政府在对华政策、印太战略、包括东盟政策上倾向于采取与上届政府类似的政策选择。

由此形成的东盟政策的基本立场，首先是对东盟的普遍支持，对东盟的重视比特朗普政府时期要多，但不如奥巴马政府时期那么重视。其次，注重双边务实关系。在这些关系中，美国始终牢记与中国的战略竞争，选择对美国对华战略重要的国家。第三，“美国优先”政策与特朗普政府的政策性质不同，其主要目标是牢牢坚持美国主导的框架。美国不仅继续强调新的民主峰会和印太经济框架（IPEF），而且还强调传统的亚太经济合作组织（APEC）。它并没有忽视东盟的多边主义，但它的优先级已经低于双边关系和美国主导的框架。

拜登政府发出的混乱信息混淆了东盟方面的认知，增加了人们对美国在该地区参与的疑虑。但这并不意味着东盟方可以简单地选择“美国不好就跟中国走”。美国与东盟之间的不对称外交和讨价还价可能会在拜登政府及随后的政府时期继续下去。

来源：Tomotaka Shoji, The ASEAN policies of the Biden administration in the United States ― The basic stance which emerges from its jumbled messages, https://www.spf.org/iina/en/articles/shoji_18.html，版权归原作者所有，如有侵权请联系我们删除