修宪受挫,昂山“七步走民主路线图”还走得动吗?

来源:海国图智研究院时间:2020-04-29

缅甸2008年颁布的《缅甸联邦共和国宪法》是一部将缅甸国防军政治地位制度化、稳固化的重要法律,同时也是2003年缅甸政府提出“七步走民主路线图”的重要部分,奠定了缅甸推进民主化进程的法律基础。昂山素季领导的全国民主联盟(民盟)在2015年大选造势时,修宪就是民盟一大竞选许诺。2016年民盟执政后也将修宪确定为新政府的工作方针和政府的三大执政目标之一。为避免激化军政矛盾,民盟政府在执政过程中选择阶段性搁置修宪,军政关系保持“斗而不破”局面。民盟在其执政尾声、2020年大选即将到来之际,突然加快修宪进程,启动修宪程序,短期目的非常明确——完成2015年的竞选承诺,为2020年大选吸引更多选票。当然,民盟内部也不乏希望通过修宪进一步推动缅甸民主化的人士。

修宪之事体大,牵动各方利益,非一朝一夕之功。早在2019年2月,民盟政府就成立了由45名议员组成的修宪委员会,正式开启了修宪进程。委员会按各党派在联邦议会的议员比例分配名额,其中民盟18名、军方8名、前执政党联邦巩固与发展党(巩发党)2名。这一过程不可避免遭到军方、巩发党以修宪不符合法律程序等各种借口抵制反对。巩发党、若开民族党等议员还相继退出修宪委员会,导致民盟独自艰难主导此轮修宪。经各方博弈准备后,2020年3月10日-20日共9个工作日内,联邦议会以不记名投票的方式表决了135项宪法修正案提案。这些提议的内容体现了民盟、巩发党、军方这三大缅甸的主要政治势力之间的政治立场和核心利益分歧。从投票结果看,此次投票表决的135项修宪提案中,涉及修宪条件、民主实现方式、总统竞选资格以及宪法赋予军方的特殊权力和地位等条款均被否决,仅通过四项无关痛痒的内容,可以说民盟推动的修宪进程遭遇重挫。获得75%以上参会议员支持而通过的这四项都是语言修辞的变动,有三条是将“老人”改为“老年人” ,“残废”改为“残疾”;有一条是删除“省邦议会代表或非议会代表”的无意义内容。

缅甸历史上一共有三部宪法,前两部宪法都分别只有14年和15年的寿命。其中1947年《缅甸联邦宪法》允许掸邦和克耶邦在宪法生效10年后有权决定决定是否留在联邦内,在1962年奈温军政府上台后被立即废止;1974年《缅甸联邦社会主义共和国宪法》规定缅甸是社会主义国家,在1988年被废止;现行宪法,即2008年《缅甸联邦共和国宪法》则是从1993年国民制宪大会起,历经15年才迟迟出台的宪法,一直也存在诸多争议。自缅甸2008年宪法颁布以来,被媒体关注最多的是第59条(6),原文是“本人、父母、配偶、婚生子女及婚生子女配偶,不得是效忠外国政府的人,不得是外国政府的附庸,不得是外国公民;上述人士不得是因为是外国政府的附庸或是外国公民而享受外国政府提供利益的人”。此条被普遍认为是军方特意为昂山素季当总统设置的绊脚石,而她成为缅甸的实际最高领导并没有受多大阻碍——民盟2016年执政后,昂山素季通过设立“国务资政”这一职位成功“凌驾于宪法之上”。其实,关于宪法的争议远不止于此,这次修宪各方关注的重点也不是这项条文,而是第436条(1)。

第436条(1)和第109条(2)、第141条(2)构成了2008宪法内置的嵌套保险锁,确保了宪法在不经军方同意的情况下绝不可撼动的地位。宪法436(1)明确规定修改第1-48条、第49-56条等共93条宪法条款“需经75%以上的联邦议会代表同意后进行全民公投,并获所有投票者支持后方可修改”。而109(2)和141(2)则具体规定了上下议院的军方代表为25%。也就是说这两个规定加在一起就注定修宪成功的最低条件是军方内部至少有1人支持修宪。在缅甸军方内部凝聚力高,并与巩发党联合应对修宪的情况下,民盟不可能实现修宪削弱军方政治权力。在投票之前的确有人对这一前景抱有幻想,认为在不记名投票的条件下,军方也许会有倒戈的代表。3月10日投票结果公布之后让人大跌眼镜的不是军方倒戈,而是民盟内部并没有就他们党的提案达成一致,具体体现在第40(3)的投票结果上。这条原文内容涉及紧急状态的接管权,“如果发生以暴乱、使用武力等暴力方式夺取国家权力或作出此种努力,导致联邦分裂、民族团结破裂和民族主权丧失的紧急状况时,国防军总司令有权根据本宪法的规定,接管和行使国家权力”,民盟提案希望将“国防总司令”改为“总统”,但支持票只有343,意味着有几十位民盟议员没有投支持票。

这次修正案提案的内容折射出军政核心的分歧为两个方面,第一是国防军参政程度,第二是与少数民族权利息息相关的中央-地方权力分配。关于军方参政与否其实已经不是争议了,民盟很清楚短时间内不可能完全消除军方参政,所以只是如何从立法、司法和行政这三方面,在程度上削减军方的政治存在。第一是立法,民盟代表吴吞昂提出从下一届联邦议会开始逐步减少国防军总司令为联邦议会提名的军人比例,也就是第三届联邦议会代表总数的15%,到第四届10%,最后第五届5%,并不是像之前计划的要直接削减为零,可见民盟还有所顾忌。上文已经提及的436(1)提案,民盟就是要把修宪的支持票门槛从75%降低为2/3,旨在废除军人在议会的否决权。第二是司法,民盟代表希望将联邦最高法院设为国家最高司法机关,高于宪法法院和军事法院的司法权。缅甸军事法院不受最高法限制的单独司法权一直饱受西方人权人士的诟病。第三是行政,民盟代表主张改组国家国防与安全委员会(国安委),将上下议院副议长纳入,将边境事务部长去除,推动民选政府与军方在该委员会的比例为7:5, 实现政府对国安委主导;此外,将国防军总司令在国家进入紧急状态后,接管国家权力这一权力赋予总统,要求总司令提名的国防部长、内政部长、边境事务部长等人员任职后退出现役,都是民盟意图进一步削弱军方行政参与。

关于中央-地方权力分配,也是困扰缅甸实现民族和解与国家统一的重要因素,涉及少数民族权利。少数民族政党在2010年大选中获得了16.2%的联邦议会议席,在2015年大选中也获得11.4%的议席,成为民盟、军方和巩发党争相拉拢对象。在这方面,军方和巩发党更为积极,主动提出符合少数民族利益的修宪主张。第一是提议修改省邦部长产生条件,把原来的总统直接任命改为由省邦议会直接选举,这符合少数民族政党的参政诉求。第二是主张由各省邦首席部长各自任命省邦部长,扩大了省邦部长权力。军方和巩发党此举的深层次目的是限制民盟政府在地方的行政权力,掣肘民盟政府执政。但毕竟民盟占据议会大多数议席,军方和巩发党也意料到无法成功修改,主要是意图借少数民族对民盟的失望程度加剧之机,通过修改涉及省邦首席部长权力的条款,拉拢少数民族政党结成同盟。短期来看,缅甸中央与地方权力分配问题解决难度仍然很大。

总体而言,此次修宪在缅甸国内引起了较大的反响,民盟、军方和巩发党围绕2008年宪法赋予军方的特殊权力和地位等进行了正面交锋,反对和支持修宪的社会力量也都上街表达了意愿。特别是军方改变之前抵制修宪的做法,有效参与其中,支持各方公开表达分歧,也可以说是一种政治进步。但从实际是政治效果来看,此次修宪仍是形式大于内容,对未来大选的影响不大。而经过此番大张旗鼓的折腾,短期内民盟恐怕很难再提修宪一事。因此某种程度上,此次修宪实际上是反向进一步稳固了军方的政治地位。同时,从投票结果来看,少数民族政党在此次修宪过程中并没有完全一边倒选择支持民盟或者军方和巩发党,而是倾向于支持对自身利益有利的提案,存在在民盟和军方之间“左右逢源”的考虑,仍是各方争取拉拢的重要对象,在2020年大选中或许成为关键少数,影响未来缅甸政治格局。笔者认为,在修宪受挫和大选临近的情况下,未来缅甸军政矛盾或将从修宪延伸至和平进程、经济发展、对外交往和新冠肺炎防控等其他议题,缅甸国内政治对抗和博弈将有增无减,更趋复杂化。

姚颖:清华大学国际关系学系博士候选人,研究兴趣为缅甸政治经济、中缅关系、中国海外投资。

蒋霖:独立研究者,研究兴趣为缅甸军政关系、中缅关系。

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