争全球优秀大脑, 美国率先打响的一场暗战引人深思

来源:《太平洋学报》时间:2024-01-03

 

 导读:随着各界对新科技爆发的期待逐渐增长,包括中美在内,所有国家都在人才问题上投注了大量关切。在中美之间,中国多年来对美输出大量留学生,和留美人才回国率逐渐增高,这两个事实不断被各界提及和讨论,其背后是两国对人才的吸引力问题,也体现了人才、技术“商品化”的一面。从全球吸引高技术人才,推动人才“商品化”,是美国为解决二战后时期的技术、人才短缺而发展出的一套方法和理论,本位重新梳理了这一段历史,为今天的国际人才竞争提供了参考。

在“曼哈顿计划”前,美国学界注意到了美国科技人才不足的问题,认为国内教育存在各种弊病,不能为美国发展提供足够的人力资源。因此,从国际引进人才,逐步成为既定国策。除了政策明确支持,获得了国家资金支持的科技企业,也为美国全球人才引进贡献了不可忽视的力量。通过全球投放招聘广告,以西屋电器、波音为代表的美国企业,不断向全球宣传美国生活方式,展示职业前景和行业实力,成功打造了一套全球人才“凭才能换公民身份”的人才引进模式。同时,配合自由主义经济理论的发展,美国还将人才与商品进行对等,将人才全球流动进一步正当化。当各国注意到美国竞争带来的人才流失问题时,美国的一套政府、企业联动的人才引入模式已经成型,这也使得即使在今天,美国全球最具人才吸引力的地位依然很难打破。而美国对全球人才的攫取,也使得各国不得不加入人才竞争,发展中国家的劣势又在竞争中进一步扩大。

今天,时代变化带来了新的视角和关切。美国开始重新审视移民政策,一些政客和选民开始讨论技术移民挤占国内工作岗位、移民带来的国家安全问题,全球人才争夺又发生了新的变化。“商品化”的人才理念或许正在发生松动,但如何通过政策和实际用人单位的配合,提升人才吸引力,美国的历史依然有其值得参考之处。欧亚系统科学研究会特编发此文,供读者参考。本文原刊于《美国研究》,仅代表作者观点。

 
20世纪五六十年代美国
对国际科技人才的争夺及其影响

文|任慈

来源|《美国研究》

 

 

▲ 图源:互联网

 
国际人才竞争研究通常以20世纪八九十年代为起点。随着知识经济的兴起,吸引、培育和留住人才成为国家和企业谋求国际竞争力的头等大事,国际竞争从实质上被视为对人才的竞争。特别是美国知名商业战略分析师埃德·迈克尔斯(Ed Michaels)等人开创性地分析“人才争夺战略”及其零和博弈的特征,推动了社科领域学者对现代和当代国际高技术移民的特别关注,导致以“人才竞争”“人才竞价”为主题的研究渐多。美国是一个典型的移民国家,也是国际人才移民的主要目的地,但在人才竞争政策的研究中常被诟病或贴上“消极落后”的标签,如认为美国对人才的吸引力源自社会经济条件而非政策,或将1990年颁布的移民法视为美国被动地加入国际人才竞争的开端,研究缺乏历史纵深视野。国内历史学界虽然关注到美国政府人才吸引政策的冷战起源,但并非基于竞争视角,也未照拂美国争夺科技人才的国际影响。有鉴于此,本文拟从科技人才竞争的角度弥补现有研究的不足,在爬梳美国战后主要科技政策报告、人力资源报告的基础上,分析美国“科技人才短缺”研究对国家科技人力资源规划和政策发挥的指导功能。本文重点论述美国政府、企业争夺国际科技人才的策略及其对国际人才流动和竞争格局的影响,试图证明科技人才的国际竞争并非是知识经济兴起下的新产物,美国不仅是人才商品理念的传播者,也制定了利己性的人才竞争策略和规则。

 

 1   美国“科技人才短缺”危机
 
从第二次世界大战结束至20世纪70年代,美国对本国“科技人才短缺”话题的讨论经久不息。该问题本身杂糅了两个层次的内容:第一个层次是科技人才供求失衡导致的现实用人需求无法满足;第二个层次是美国政府基于经济和国防安全战略的需要,对国家科技人力资源短缺的评估及数额预测。特别是后者不仅影响了美国各界对科技人才重要性的认知,也树立了更高、更优的人才需求标准。
 
从人才类型上看,美国急需的并非传统的普通技术劳工,而是更能刺激经济增长的,以高知识、高技能、高学历为特征的科学家和工程师等群体。第二次世界大战结束后,美国教育及科研工作者深察,本土理工科专业的入学增长率和从业率走势不容乐观,用人单位的人才需求长期难以得到满足。1945年,普渡大学的问卷调查发现,美国工程专业毕业生严重短缺,覆盖多个行业领域的105家企业反馈缺少工程师,数量达4950名。麻省理工学院校长詹姆斯·赖恩·基利恩(James Rhyne Killian)指出,1946~1950年,美国需要新增9万名工程师,特别是化学家和化学工程师存在严重短缺,短期内这个问题难以解决。在听证会上,美国企业叫苦不迭,甚至有单位预计招聘800人,结果一人难求。1953~1957年,美国约有13.7万名理科毕业生,然而,因为有更好的去处,选择在本专业领域就业的不足4万人。1957~1963年,在美国高等教育大众化浪潮的推动下,工程专业毕业生有所增加,从每年4.1767万人增长到4.7923万人,占全部毕业生的份额从9.5%下降到7.7%,难敌其他热门专业。到20世纪60年代,美国劳工部继续强调“人才危机”,认为1960~1970年美国将产生100万个与科学相关的就业机会,而新增科学家和工程师预计不足76.5万人。
 
尽管中外学界大多主张,因科技革命带来的产业升级对科技人才的数量和质量提出了更多的需求,美国联邦政府巨额研发投资以及经济冷战化导致了美国自第二次世界大战以来常态化的“科技人才短缺”问题,但美国官方的定性和研究也发挥了推波助澜般的重要作用。其中最具影响力的奠基性研究成果要属万尼瓦尔·布什(Vannevar Bush)所著的《科学:没有止境的前沿》一书。该书创造性地提出“人才赤字”(talents deficit)的概念,强调第二次世界大战对美国高校的科技人才培养链条产生了严重破坏,认为理科和技术专业的本科生“赤字”已达15万人,1941~1955年化学、工程等专业的博士缺口预计为1.7万人,并警示有相似问题的“盟友或敌人都未放任自流”。1947年,杜鲁门总统的顾问约翰·斯蒂尔曼(John Steelman)及总统科学调查委员会基于对全美科学家和技术人员登记情况的分析,认为美国缺少了4万名理科毕业生,其中包含7600名理科博士。综合以上意见,美国政府于1950年成立国家科学基金会(National Science Foundation),科技人力资源问题由此获得联邦政府的持续关注。遗憾的是,当初由于缺乏有效数据,以国家科学基金会为代表的职能部门仅将部分企业和时评的意见汇总,承续了此前的说法,而未明确人才短缺的数额或激起大的政策水花。
 
进入20世纪50年代中期,美国政府部门对“科技人才短缺”的研究迎来重要转折:一是建构了理论依据;二是利用比较法凸显美国的人才短缺危机。1955年,国家科学基金会助理主任雷蒙德·尤厄尔(Raymond Ewell)基于经济学分析指出,将高比例的国民收入用于研发,是促进美国经济增长最重要的单项因素。他认为,要保持美国经济的增长率,研发投资应从1954年的39亿美元增至1960年的51~54亿美元,1965年达到63~69亿美元;相应的,到1960年美国需要增加7.5万名科学家和工程师,到1965年需要增加15万名。尤厄尔为国家科学基金会提供了和平时期美国高技术人才常态化“短缺”的预测依据,即未来对科技人才的需求将不断增长,而人才供应能力的增速缓慢。此外,20世纪50年代经济学的实证研究从学理上肯定了对科技和人力的投资是促进经济增长的根本要素,间接地支持了科技人才应不断增长的论断。如美国经济学家罗伯特·索洛(Robert Solow)的研究显示,1909~1949年,美国每工时增长的产出,7/8是由技术革新贡献的。1959~1961年,著名经济学家西奥多·舒尔茨(Theodore Schultz)利用多种途径系统地阐述了“人力资本”理论,提出人力,特别是持有专业知识和技能的高质量人才,是推动经济增长的根本动力,也是决定国家间竞争输赢的关键。
 
美国在统计本国科技人才时,有意与苏联的科技人才数量和投入相比较,搭建“科技人才短缺”危机的外部参照。1954年,美国国家人力资源委员会强调,国际竞争的存亡“取决于最有效地利用国家智力资源”,而苏联科技人才培养有显著进步,已对美国科技领导力、军事和安全构成严重挑战。此类言论为冷战添柴加火,为美苏竞赛增添了“人才赛道”。次年,中央情报局局长艾伦·杜勒斯(Allen Dulles)在演讲中提出,“1950~1960年,苏联将有120万名理科毕业生,而我们只有90万”,若美国不采取必要措施,苏联将在关键科技领域赶超美国。美国原子能联席委员会(Joint Committee on Atomic Energy)紧跟其后直言,“众所周知,美国在教育和培训充足的科学家、工程师、技术专家方面已经陷入落后于苏联的危险境地。”参与“曼哈顿计划”(Manhattan Project)的美国著名物理学家约翰·邓宁(John Dunning)认为,至少在工程师数量方面,美国已输掉了竞赛。1957年苏联成功发射人造卫星之举重击西方国家的自信,成为证明苏式教育“生产力”优越性的重要脚注,美国由此掀起了对本国教育及科技人才劣势更大规模的批评和反思。
 
美国国家科学基金会凭借其专业性和权威性,成为美国科学家和工程师“合理数额”的决定者。然而,由于机械地以预期经济增长率反推人才需求,预估数额难免与真实需求存在偏差。为了维护权威性,国家科学基金会补充警示说,能力杰出的科学家总是短缺的。总体来看,如学界所指出的,这并未影响美国各类统计部门对科技人才短缺话语的坚持,而且国会仍依赖此类数据作为决策参考依据。
 
在解决路径方面,国家科学基金会等部门在充分烘托人才对科研、经济和冷战国防安全重要性的基础上,用年复一年的科技人才短缺报告说明市场力量无法满足国家对科技人才质量与数量的迫切需求。他们认为,雇主则大多在自由市场环境下依据当下情况评估用人需求,缺乏宏观和长期规划,以此逻辑游说美国联邦政府加大对科技人才培养的投入,支持国家层面的人才统计和规划工作。一个直观的政策结果是,美国国会对科技教育的拨款大幅增加,仅国家科学基金会在1957财年就获拨4000万美元,较上一财年增长了一倍多;1959财年为1.3亿美元;1960财年可用资金超过1.59亿美元。
 
此外,当时在各界看来,美国通过本国人口增加科技人力的一系列努力,未能与“站在科技最前沿”的目标相匹配,向外求才成为必要之需。除科技人才培养周期长、难度大等共性因素外,美国科技人才培养还面临因制度和传统导致的难解症结。第二次世界大战后,美国整体向“去工业化”发展,人才进入工业领域的意愿持续走低。联邦政府虽对科技人才培养不遗余力,但难以扭转趋势,并且迟迟未能触及更为关键的基础教育领域。多位教育家批评说,实施了近半个世纪的杜威实用主义教育是“麻烦的起源”,导致“美国的中小学教育掌握在一批没有学过科学、对科学一无所知的教育者手上”,不适合原子时代的发展要求;《纽约时报》发文强调,美国数学和科学师资薄弱,薪水低,资源有限,难以调动学生的兴趣,制约了其从业热情。学术研究中也常出现美国“教育产能不足”和“教育机能障碍”(educational dysfunction)的论断。由此可见,美国要应对迫在眉睫的科技差距与人才危机,争取外国科技人才无疑是一条可利用的捷径。

 

 2   多维参与下的美国科技人才竞争及其策略
 
中外史学界有关冷战时期美国人才吸引的论著,基本上集中在联邦政府的移民政策和行政法规范畴,这种情况无疑是合理的。美国政府在分析其人才竞争的成功经验时,也含蓄地表达了移民政策中的非限额制度和优先类别条款功不可没。然而,笔者在研究中发现,美国的科技人才竞争是一个多维参与的历史进程。除了人们所熟知的联邦政府之外,企业界在美国的科技人才竞争中也扮演了比较重要的角色,直接参与了对外国人才的招聘宣传、动员、移民程序申请、工作安置等环节。尽管其初衷是为应对国内招聘难的问题,或为节约人力资本投资,但客观上发挥了助力美国科技人才竞争的作用,特别是在争取大西洋两岸国家的科技人才方面成效显著。
 
本文以匹兹堡及该地区的核能科技企业为例。之所以选择匹兹堡,乃因其在招揽人才方面起步较早,较有特色,成效突出。早在20世纪40年代末,匹兹堡已开始将发展科学与工程、吸引科学家和工程师作为城市复兴建设的战略方向。到1954年,匹兹堡已建成44个主要研究实验室,有2万名工程师、5千名科学家,每年研发投入达850万美元,被描述为适合科研人员工作和生活的好城市。对比来看,1945~1955年,在匹兹堡尚未充分参与国内外科技人才竞争之际,其工业研发就业增长率表现欠佳,仅为5.3%,落后于全国平均水平(14%);1950~1970年,匹兹堡大都市区工程师的就业增长率达到53.4%,自然科学家就业增长率达到37%。
 
宣传是美国企业招揽外国人才的重要环节,匹兹堡在此方面表现出色。西屋电器公司(Westinghouse Electric)作为匹兹堡核能事业的龙头企业,与美国政府有密切的研发合作和业务关系,自1949年起共同运作贝蒂斯原子能实验室(Bettis Atomic Power Laboratory),于1959年成立西屋宇航核实验室(Westinghouse Astronuclear Laboratory)。该公司深谙宣传之道,频繁地在有国际影响力的行业协会刊物上投放海量招聘广告。广告内容强调自身的“核电先驱”地位,凸显职业前景、工作价值和高回报率。如“明智之举,聪明的工程师”,“来西屋电气开启精彩的职业吧!来复兴城市匹兹堡开启精彩生活!”,以及“原子能开发,保你事业成功”“帮助开发世界上第一个核动力舰队”“你的未来在核能源”,等等。此类招聘广告和手册还以颇具视觉吸引力的方式显示工作地点便利和生活宜居,介绍配套的生活、文娱、教育医疗设施,特别是推出大量价格合理的郊区住房以供选择。以上内容营造出美国和匹兹堡“欣欣向荣”的形象,也容易抓住潜在求职者的心理。
 
美国企业招揽外国人才是比较普遍的现象,各行各业的招聘广告在加拿大、英国可谓俯拾皆是。仅1951~1955年,美国科技、医疗、工程等高级研究岗位就招募了6.6万名加拿大本科毕业生。英国医学杂志刊载的美国招聘广告从1951年的134则增长到1966年的4000多则,一些英联邦国家自身的广告反倒被淹没其中。在欧洲国家看来,美国年复一年隐蔽地“吸干了”欧洲最有前途的人才。由于难敌美国高出欧洲一倍的薪资待遇,英国和联邦德国政府甚至一度计划立法,禁止本国媒体刊载美国的招聘广告。
 
美国企业并非“守株待兔”,而是开展了大规模、持续性的跨国招聘。据美国行业杂志《电子学》(Electronics)在1967年的粗略统计,至少有100多家美国知名企业进行了跨国科技人才招聘。概而言之,其招聘主要有以下几种类型。一是有财力的大型公司专设招聘经理和职业招聘主管岗位,组织公司团队亲赴海外招聘。西屋电气公司定期在伦敦大规模地招聘涡轮机、灯具制造等领域的工程师,去瑞典专门挑选原子能工程师,堪称行业典型。波音(Boeing)、联合技术(United Technologies Corp)等公司特别在法国等行业竞争国展开声势浩大的招聘宣传,其中不乏有意为之的“挖墙脚”行为,竭力将对手公司的核心人才挖到美国。苏格兰格拉斯哥的一项电子计算机项目,就因专家团队全体赴北美工作而被迫流产。此类活动常引起欧洲国家不满,甚至被冠以“入侵”行为,有损害美国公司的形象和影响海外市场的风险,特别是竞争激烈的电子和航空航天领域的公司不愿其各类活动被曝光,遂转向以隐蔽手段招揽人才。
 
二是通过招聘中介机构实现招聘目标。第二次世界大战结束后,美国诞生了主攻科学家和技术人才招聘的中介公司,它们搭建起跨国信息网络并协助填报移民文书。其中最为知名的要数威廉·道格拉斯(William Douglass)于20世纪50年代初创办的职业公司(Careers Inc.)。该公司年均处理招聘案例2.5万余份,创收高达200万美元。其团队在海外招聘时的惯用路数有承诺快速晋升、提供双倍工资、支付安家费、动员人才的家属移民、展示美国百货公司琳琅满目的商品广告、热情吹捧美国生活的舒适和便利,等等,不一而足。此外,亚当·C.苏加尔斯基(Adam C. Sugalski)于20世纪60年代成立的州际人事公司(Interstate Staffing Inc.)也占有一定市场,为64家公司提供服务,定期赴伦敦、蒙特利尔和多伦多招聘。该公司的一个特色是发展两端业务,收集和分析海外人才信息并推荐给美国企业。
 
三是通过海外子公司和部门间人才调动招聘人才。诸如德州仪器公司(Texas Instruments Incorporated)、国际电话电报公司(International Telephone & Telegraph Corp)等企业采取的一个普遍做法是,通过海外子公司或海外部门在当地招聘。这样一来,人才虽未离境,但实际上为美国公司服务,再通过员工晋升、培训、调动的方式,将优质人才吸收到美国本土。这样做不仅避免了卷入人才流失的争议,也实现了用人目的。
 
需要强调的是,科技人才到美国并不全然是企业竞价、市场供求关系驱动的结果。即便是实力最雄厚的公司,也无法起到主权国家授予合法地位和完全公民身份对激励技术人才移民的作用。政治学家吉姆·霍利菲尔德(James Hollifield)等人精辟地指出,“经济和社会引力是移民的必要条件,但法律和政策是充分条件。”美国联邦政府基于维护国家利益和国际地位的考虑,将签证、居住许可及公民身份转化作为招揽人才的工具,较早地践行了“凭才能换公民身份”(talent for citizenship exchange)的策略,并逐渐将其常态化、制度化。
 
要言之,一方面,美国政府利用灵活的特别立法,冲破种族化移民限额制度的束缚。如1948~1965年,美国出台多部难民法,其所谓的“难民”中不乏持有教育背景、技能或资本的人士,也将原本应回国报效的留学生和交流人员纳入到美国人才吸引的范畴中。另一方面,美国国会修改了移民筛选标准和优先类型,确立了常态化的技术人才优先通道。1952年移民法设立了4项优先移民类别,史无前例地将每个国家一半的移民限额分配给“第一优先类别”,即美国迫切需要的受过高等教育和技术培训、有专业经验或能力卓越的移民,不对肤色和国别进行限制,并增设临时劳工计划。美国国会对该问题几无争议,足以见得官方正式认可将移民政策作为一项人力资源工具。1965年美国政府颁布的移民法正式废除了种族化的移民限额制度,将工作类移民拆分为具有突出技能的科学家、艺术家及受过良好教育或培训的专业人士,以及美国所急需的技术或非技术劳工,各类技术移民所占份额被缩减至20%。但是,这并未削弱人才吸引的效果,反而进一步刺激了亚非拉地区的人才流失。
 
美国政府的“凭才能换公民身份”策略具有审慎的特质,设有“保险栓”。这主要源于对国内劳动力市场供需变化的考虑,以及长期存在的认为外国人才不如本土人才的社会偏见。移民立法长期规定,工作类移民不能对美国人的工资和经济产生不利影响,是其入境的先决条件。1965年以后美国移民政策改革的一个重点就是向“曲线类移民”倾斜。相比于接受更多直接的工作移民,美国认为留学生、交流人员和临时技术劳工的质量更高,可用可弃,不仅普遍得到美国高等教育部门的认证,经过移民政策和劳动力市场“达尔文式”的筛选和“试用”,而且可以在美国劳动力市场过剩时充当“压力的释放闸”。到1970年,美国对交流人员设立的移民限制条款基本上已名存实亡。1970年颁布的移民法还新辟了便利跨国公司高管赴美工作的L类签证通道。在“凭才能换公民身份”的竞争机制下,美国需要做的是根据社会经济的发展需要,校准人才标准,决定优先类别和次序。
 
综上所述,美国企业背靠政府巨额研发投资,积极吸纳世界人才以掌握前沿科技,营销美国“优越论”,树立求贤若渴的形象,扭转了“有文化的欧洲人不愿意移民美国”的传统,并促成大量欧洲科学家带着永久定居的目的来到美国。联邦政府的移民政策改革又进一步刺激了亚非拉地区的人才移民。两者的紧密配合让美国实现了在全球范围内的取才选才。通过对美国技术移民的来源和时间进程进行分析可知,1950年至1966年美国移民法新旧交替之际,美国企业在人才争夺方面发挥了更直接的作用。在此期间,移民美国的职业和技术类移民主要来自一向受美国移民政策欢迎的加拿大和西北欧发达国家。1966年,来自这些国家和地区的科技人才占当年美国入境技术移民总数的近70%。此后,美国移民政策改革的成果持续发挥影响,发展中国家和地区逐渐成为美国技术移民的主要来源地。特别是在20世纪60年代,通过美国移民政策筛选的亚洲留学生和技术人才充当了“种子移民”,搭建起移民链条,形成了源源不断、动力强劲的亚洲赴美移民潮。

 

 3   美国将国际科技人才“商品化”及意图
 
与争夺外国科技人才的各项实际行动和政策相辅相成的是,美国各界还按其利益需求,对人才流动的观念施加影响,将人才类比为商品,将“人才市场”纳入国际市场,为美国的行为辩护。美国对人才“商品化”的建构过程较为隐蔽,主要是借助经济学说,意在利用市场和经济概念包装和粉饰其利己的政策和行为。美国一方面将人才国际流动视为个人追求利益最大化的经济行为,强调发达国家比发展中国家更能实现人才价值;另一方面,将人才市场视为国际市场的一部分,主张人才应如商品般自由流动。
 
20世纪60年代美国经济学家对劳动力国内迁移的动机和影响的解释,可服务于美国争夺人才的立场,为美国政府所用。1962年,美国经济学家拉里·萨斯塔(Larry Sjaastad)首次运用定量方法,研究农村向城市的劳动力迁移,提出“迁移”(migration)是个体对“人力资本”的理智投资行为,基于对成本和收益的精确计算,目的是增加个人收益特别是货币收入。该学说引起重要的学术和社会反响。到20世纪60年代末,“移民”被纳入新古典经济学分析的框架之下,强调移民的经济合理性。该理论位居经典国际移民理论之列,被誉为“第一个而且可能是迄今最有影响的移民理论”。按照美国经济学家迈克尔·托达罗(Michael Todaro)等人的主张,可以进行以下推论:资本总是向利润最高的地方流动,往往从资金充沛的国家流向资金短缺的国家;同理,人才的跨国流动由劳动力供需差异造成,从劳动力供给充沛、工资水平低的地方,流向劳动力短缺而工资较高的国家和地区。他们还理想化地认为,从长远来看,移民会消弭国家间的收入和经济差距。毋庸多言,该理论的一个直观效果是模糊了国内城乡迁移和国际移民的性质差异。此外,在移民动因的解释方面,该理论通过强调迁徙是一种个体的、自发自愿的经济行为,有效地隐蔽了目的地政府的政策及其他非经济因素的作用。同时,将移民行为的根源归因于国家之间的工资和福利差距,从而将解决问题的矛头指向移民母国,特别是欠发达国家和地区存在的种种弊端。
 
美国政府和部分经济学家积极发展上述学说,从宏观角度补充解释国际人才移民的动机,强调高技术人才更自愿前往高回报率的国家。他们主张,政治全球化和世界经济一体化催生了一种新的国际主义,导致“受过教育的专业人才市场如同商品市场”,变得越来越国际化。1968年,时任美国国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)公开提出,美国正处于“国际人才市场”中,美国的目标就是争取“高智力”的人力资源。曾为艾森豪威尔总统和约翰逊总统担任顾问的经济学家沃尔特·亚当斯(Walter Adams)等人认为,国际社会形成了一个“前所未有的、超越国界的脑力共同市场”,人才享有“择良木而栖”的自由。
 
在20世纪六七十年代,美国以“人才流失”“人才移民”为主题的学术研究和政府报告普遍体现了以上特征。以颇具国际影响力、被学界反复援引的《人才流失》一书为代表的研究,认为移民母国发展经济、提高工资待遇、改善环境是解决人才外流问题的前提条件。美国政府内部不乏支持科技人才自由流动者。他们认为此类政策并没有造成发展中国家的损失,还增加了世界科技知识体系的积累。
 
在国际社会抨击美国不择手段地窃取他国人才、实施“新殖民主义”之际,美国利用上述观点和学说营造人才向美国流动的正当性和合理性,突出人才流动的商品和市场特征。这成为美国维护和巩固世界各国为其培养科技人才的局面的一种工具。到20世纪60年代,美国争夺国际科技人才的政策日臻成熟,建立起对人才优先挑选和配置的特权,更被国际社会比作“拥有最先啄食权的鸡”。当时占世界人口2/3的国家大都有科学家向国外特别是美国移民的现象。统计数据显示,1960年美国境内共有130万名工程师和科学家,其中2/5的人直接受雇于美国政府或参与政府资助类项目。1970财年,全美注册登记的科学家和技术人才中,外国出生者比例达到8%。当年共有1.33万名科学家和工程师移民美国,较1969年增长了1/3,是1965年的2.5倍。除发达国家外,美国对亚非拉技术人才和留学生的整体吸引力也显著提升。1963年,仅有5个亚洲国家和地区将美国作为最主要的留学目的地,到1978年增至10个。1961~1975年,拉美地区共有6万多名技术人才合法移民美国。1960~1975年,非洲有2.7万名受过高等教育的人才向西方世界移民,主要目的地为美欧国家。不仅如此,美国的人才吸引政策重塑了国际人才流动的方向,冲击了从(前)殖民地到宗主国的传统移民模式。
 
美国种种过度强调科技人才应如商品般自由流通的说法和做法,究其实质,是为搭建一套对美国有利的规则。具体来看,这套规则发挥了以下三个方面的作用。一是弱化了外国人才对母国的义务。考虑到当时世界范围内的人才纷纷涌向美国,鲜有美国本土的科技人才移民海外的现实,美国实现了人才获利,而人才母国则需承受人力资本流失带来的损失。二是美化了国际劳动力市场,罔顾历史原因造成的发达国家和发展中国家间不平等的竞争环境,以及生活和工作条件的巨大差距。即便在工资水平相同的情况下,后者的就业市场也不具备与前者相同的吸引力。三是掩饰了美国政策的双重标准:所谓的“自由流动”仅限于有价值的高技术外国人才,对普通劳工移民则限制和歧视;对本国就业市场进行保护,却要求他国放任人才外流。可见,美国的核心目的是凭借自身的优势,促使争夺国际科技人才的政策取得预期收益。
 
事实也充分证明,美国争夺截留外国人才、将世界作为自家“人才池”(talent pool)的政策确实收效显著。此举不仅让美国节省了巨额的人力资本投资,也是美国发展科技的秘密武器。美国知名战略学家格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)等人敏锐地观察到,第二次世界大战结束以来,美国为保持其科技主导地位所采取的一项最重要的措施,就是“积极招募世界上最有才华的人”。到20世纪60年代,美国科学和产业技术人才的数量是英国等欧洲工业国家的3倍;在经济合作与发展组织成员国最主要的140种原始创新技术中,美国独占60%;美国公司研究的技术密集型产品占世界出口份额的30%,拥有当时世界上最多的专利、生产许可、专有技术收入。处在美国搅动之下的“国际人才市场”中,西欧国家转向以市场化、商业化、去冷战化的思维,看待科技人才外流对国家利益的影响。西欧政客和思想家频频呼吁应对“美国的挑战”,降低科学家移民美国带来的彼长我消的“双倍损失”。

 

 4   美国争夺人才的国际影响
 
美国因为争夺人才而在经济和科技方面获得的巨额获益,引发了国际社会对“人才流失”的大辩论,直至今日尚有回响。同时,美国还刺激了其他主要发达国家效仿其改革,竞争国际人才市场份额,尤其是对医学、工程和科学专业人士展开了“激烈的国际竞争”。这些国家的一个共同点是将移民的教育和技能等同于就业潜力及社会需要的资产,争先取消对高技能人才的入境限制。人才流动越发受政府政策和市场竞争的双重导向影响,以从低收入国家向发达国家及政策友好型国家流动为主要特征。
 
英国政府参与国际人才竞争与察觉本国人才外流的问题几乎同步。自1958年起,英国原子能管理局的招聘委员会定期前往美加两国争取英国科学家回流。1962年颁布的《英联邦移民法案》(Commonwealth Immigrants Act 1962)增设了工作许可门槛,限制来自英联邦国家的普通移民,欢迎特定专业或持职业资格的移民。1965年英国设定的8500份工作类移民限额绝大多数计划发放给医护人员、教师、工程师之类的专业人士和大学毕业生。1966年,英国科技人力资源委员会(Committee on Manpower Resources for Science and Technology)还建议采取与美国相似的人才措施,以减少人力资本流失造成的损失,并提出了减税、提高薪资、增加就业机会和投资等一揽子政策建议。为此,英国政府专门出资21万美元,委托咨询公司在纽约、旧金山、多伦多设立办事处,开展为期3年的人才招聘计划。时任英国科技部部长的安东尼·韦奇伍德·本(Anthony Wedgwood Benn)特别强调英国生活方式的优越性,展示“科技十年计划”的蓝图,以提升海内外求职者对英国前景的信心。据美国官方报道,仅1967年冬天,就有400名美国人计划赴英工作。
 
20世纪60年代,欧洲大学普遍效仿美国,开始培训国际研究生成为研究员和大学教职工,联邦德国和法国解除了对医疗领域从业者的国籍身份限制。1968年问世的《罗马条约》(Treaty of Rome)扫清了欧共体内部影响高级人才流动的制度性障碍,废除了民族歧视性条款,保障了人员流动、工作、经营的“三大自由”。自第二次世界大战结束以来,一路高涨的欧洲人才赴美潮在1969年迎来转折,移民美国的欧洲工程师和科学家数量较1968年减少了50%。到20世纪70年代初,欧洲向美国人才流失的高峰期已经结束。
 
加拿大长期充当了外来科技人才移民美英两国的“中转站”。1950~1963年,加拿大平均每年接受的职业类移民有7790人,但每年通过加拿大流向美英两国的职业类移民高达5476人。1967年,加拿大革除了带有宗教、种族、国别歧视的移民限额制度,开创了以移民人力资本为考量依据的“积分制”(point-system),用以衡量移民年龄、教育水平、语言、职业需求度、技能水平、签约就业情况、目的地省份等指标。1967~1974年,移民仅依靠年龄、教育水平、语言三项指标就可以达到一半以上的积分要求。加拿大政府直言不讳地阐明了改变政策的动机:“培养工程师、医生、熟练技工等专业和技术人才的高投入,是衡量(按:移民)入境后带给加拿大收益的标准……他国(按:美国、英国、澳大利亚等国家)正与我们竞争移民。”在留学生移民问题上,美国知名社会学者威廉姆·格拉泽(William Glaser)基于大量调研指出,与美国和法国相比,加拿大的留学生移民政策最为自由宽松,更具吸引力,凸显了其多元族裔社会的特征,兼备欧洲传统和美式开放性经济、通用英语和法语的优势条件。到20世纪60年代末,加拿大虽在人才吸引数量方面仍无法与美国相提并论,但外国专业移民的增长速度比美国更快,工作类移民的占比也更高。
 
相较而言,同期澳大利亚的国际人才政策略显逊色。尽管第二次世界大战后确立了“移民即繁荣”的战略方向,但澳大利亚长期将维持白人同质性作为国家安全和经济发展的基础,移民局长对移民入境有酌情处理权,其结果就是优先考虑欧洲移民,直至1966年对非欧洲裔移民限制和歧视的苛刻政策才被废止。因人才政策条件苛刻,工作机会、高等教育资源相对其他发达国家有限,澳大利亚入境的技术移民比例并不突出,1949~1966年吸纳技术人才9.0438万人,占同期入境移民总人数的8.2%,加拿大对应的技术移民占总入境移民的比例是11.1%。
 
美欧主要国家的移民或国籍政策改革标志着在20世纪60年代“凭才能换公民身份”成为国际人才竞争中的一股潮流。在此模式下,更多国家将“移民项目作为在全球经济中保持或获得优势的工具”,利用激励型政策获得有助于提升国际竞争力的人力资本;移民个体通过接受教育和培训获得机会,前往经济回报率高、更容易获得公民资格的移民目的地。
 
多国参与竞争对国际移民流动的影响显著。择其要者,首先,发展中国家向发达国家的人才移民流动加速。据联合国估算,20世纪60年代初到1972年,发展中国家和地区向发达国家移民的科学家、工程师、医生总数超过30万人,其中近半数来自亚洲;主要移民目的地依次为美国、英国和加拿大,三国合计吸引了全球近2/3的技术移民。除美英加三国外,到20世纪60年代末,以联邦德国、法国、澳大利亚为代表的其他发达国家也成为吸引亚非拉人才的“主要磁石”。
 
其次,留学生作为有质量保障的准技术类人才,逐渐成为国际人才竞争的主要争夺对象。20世纪60年代,人力资本理论带动世界教育投资的激增,尤其是大部分发展中国家把高等教育作为优先发展事项,重点培养与现代化、工业化建设密切相关的科学、技术、工程、数学专业人才。主要发达国家相继采取了留学生教育商业化的措施,包括便利国际生入学、扩大招生和大学市场化、鼓励优秀留学生进入就业市场等。移民个体方面,如美国学者卡尔·坦普(Carl Tempo)精辟地总结的那样,“无论是在海外还是在美国接受的教育,都是移民能否攀登社会和经济阶梯的一项决定性因素”。以上三股力量推动国际留学生的数量蓬勃增长,1950年全球跨境求学人数仅有10万余人,到1970年超过了50万人。1973年全球共有约63.7万名留学生,发达国家吸纳了其中的80%,仅美国一国就接收了近1/4的留学生。
 
再次,欠发达国家在国际人才竞争中的劣势进一步加大。在人才流动的主要动机是提高经济收入、改善工作和生活条件这一前提下,发展中国家的雇主往往需支付比发达国家更高的工资才能弥补其生活和工作条件上的短板,这实际上远超其经济能力和发展水平,因此政府所采取的人才回流政策难见长效。以印度为例,长期以来,印度一直是美国技术人才和留学生移民的主要来源国。尽管印度政府较早关注到该国人才流失问题并积极采取行动,但回流人才的数量之于人才外流的总数,好比九牛一毛。一个重要的影响因素在于,印美两国之间存在悬殊的工资差距。20世纪60年代中期,在印度本土就业的医学和工程专业的本科毕业生,其平均月薪换算成美元分别为90美元和72美元,年薪不过1000美元左右。而同时期美国各类职业技术人才的年薪收入中位数,基本上都超过了1.1万美元;其他亚洲和非洲国家的技术人才的年薪收入中位数则普遍不足3000美元。可见,美国技术类人才的工资比亚非国家同类型人才的工资高出数倍乃至数十倍。面对巨大的困难,以印度、韩国、伊朗为代表的主要人才输出国采取安置回国工作等方法,努力争取其海外留学生和人才回国。
 
20世纪70年代国际经济出现的“滞涨”问题给美国经济和人力资本理论带来一定的冲击,但未改变国际人才竞争模式。1974~1978年,全球留学生总量从61万增长到86万,前往发达国家的留学生直线上升,从51万增长到74万。20世纪70年代中期,尽管美国的工业持续衰落,但金融和科技行业呈上升势头,对高技术工人的需求稳步上升。国际人才竞争中不同区域的动态和竞争意识,意味着引进人才“不再必然与周期性国内技术劳动力短缺和短期经济压力挂钩或受其驱动”。换而言之,尽管“科技人才短缺”赋予了美国政府和企业在20世纪50年代进行国际人才竞争的初始动力,但随着参与国家数量增加,人才“用脚投票”的目的地增多,对出类拔萃人才的国际竞争已变得常态化。

 

 5   结语
 
结合前文所述,早在20世纪50年代,美国出于对安全和经济增长的迫切需要,深刻认识到科技人才对国家发展至关重要的作用,“率先”进行大规模的国际科技人才竞争,把握住了外部世界政治经济相对混乱的时机,“抢占”了先机。外国人才的到来强化了美国的科技和经济优势,两者间形成正向循环累积。到20世纪60年代,当其他发达国家意识到国际科技人才大量向美国流失时,美国的各项人才争夺策略已成体系且颇为成熟。这种全世界为美国培养输送人才的局面在短时期内难以撼动。
 
在争夺科技人才方面,美国企业和联邦政府均发挥了不可替代的重要作用。一方面,美国企业作为连接政府和外国人才的中间层力量,更具主动性,通过商业化的手段拉拢外国人才,实践政府的各类人才政策。若没有企业对国际人才的筛选和安置,人才则无法实践为美国贡献价值,联邦政府出台的人才吸引政策就会如无本之木,无实际意义。另一方面,美国政府为雇主争取外国人才提供较为宽松灵活的政策环境,逐步扫清种族化移民限额制度的束缚和障碍,优先考虑“所持技能和成就对美国社会极其有利的移民”。
 
美国对国际科技人才竞争的规则和策略有深远影响。在20世纪五六十年代,美国鼓励和期待一个开放性的“国际人才市场”,将科技人才商品化,其核心意图是摆脱“窃取”他国人才的国家形象,凭借自身经济和科技优势最大化地实现吸引科技人才的目的。欧美主要白人国家自第二次世界大战后对移民和人才政策近1/4世纪的探索和完善过程揭示出,既要保留严格的种族筛选,又要实现人才竞争的目的,好比作茧自缚,无法兼得;而过于自由开放的政策,对移民的技术和学历不加筛选,又会造成大量低技术移民的涌入。美国践行的“凭才能换公民身份”策略,是基于劳动力市场和主权国家移民政策对人才进行的双重筛选,可直接满足对人才类别和数量的需求,被国际社会广为效仿。

 

*文章原刊于《美国研究》2023年第4期。