文章节选于“Indo-Pacific Economic Framework: Biden’s New Institutional Instrument in the Asia-Pacific Region”, East Asian Policy, Vol.15, No.3, July&September 2023, pp.128-143。
印太经济框架(IPEF)是美国在亚太地区对华开展战略竞争的新版制度工具,其核心内容包括互联经济、弹性经济、清洁经济和公平经济“四大支柱”。这“四大支柱”既是中美经济竞争的核心战场,也是关系国家经济安全的最重要领域。拜登政府通过“四大支柱”锚定经济外交的关键方向,积极寻求盟友的支持,以此构建打压中国崛起的“统一战线”。IPEF的形成和发展夯实了美国印太战略的经济基础,也进一步搅动了亚太地区地缘政治经济格局的变化。
自2010年以来,美国越来越关注来自中国的经济竞争压力,奥巴马、特朗普和拜登三届美国政府都推出了针对中国的关键经济战略,以应对中国的经济崛起。奥巴马政府推出的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)是美国对华经济战略的1.0版本,其核心是联合11个亚太国家,构建一个排除中国的高水平区域自由贸易协定。特朗普政府实施了美国利益优先、迎合国内需求的单边政策,并发起以关税壁垒和技术限制为主要内容的对华贸易战,这构成了美国对华经济战略的2.0版本。拜登上任后不仅全面继承了特朗普政府的印太战略,还推出IPEF以补充印太战略的经济内涵,由此形成美国对华经济战略的3.0版本。
2021年10月在文莱主办的线上东亚峰会上,拜登首次提出建立“印太经济框架”,美国对华战略竞争的“新工具”逐渐浮出水面。2022年5月,拜登在日本东京宣布启动IPEF谈判进程,并正式提出“四大支柱”,即互联经济、弹性经济、清洁经济和公平经济。IPEF第一轮面对面谈判于同年12月在澳大利亚布里斯班举行。2023年,拜登政府对盟国和合作伙伴的经济外交进一步深入和细化,根据不同领域的特点、IPEF成员国的优势和可投入的资源规模针对性地开展双边、多边和小多边外交,着力重建供应链,以振兴国内制造业并为中国的产业升级制造障碍。
尽管美国对IPEF寄予厚望,但该框架存在的诸多内在缺陷可能削弱其影响力。首先,美国没有承诺为IPEF提供任何有价值的公共产品,这可能打击其他国家参与的积极性。其次,IPEF过于明显的地缘政治竞争导向可能加剧亚太国家之间的分歧。大多数亚太国家无意在中美之间选边站队,因而可能对部分条款采取观望态度。如果IPEF不能促进成员国之间的务实经济合作,而仅仅是孤立中国,那么它极有可能沦为令大多数成员国失望的新版“美国优先”战略,甚至成为一个“清谈馆”。
总体而言,与追求高标准区域经济合作的TPP相比,IPEF具有更强的地缘政治竞争色彩,它正将中美在亚太地区的战略竞争推向一个更加激烈的新阶段。中国如何冷静、审慎、积极地做出应对,将是未来几年中国亚太经济外交的首要任务。