一、国际制度的“武器化”：

 

特征与逻辑

 

国际制度网络和国际经济网络是美国向世界施加霸权影响的两种主要途径，国际制度和经济相互依赖也成为美国胁迫他国的两大“武器”。

 

国际制度的“武器化”（Weaponized International Institutions）是一国以本国实力为支持、以本国私利为导向、以国际制度为工具，针对国际竞争对手所采取的一系列行动。其行动主体是拥有雄厚实力的大国，主要目的是实现本国私利，目标对象是国际竞争对手，表现方式是多样化的行动方略。

 

相比于经济依赖，国际制度具有五个特征，即兼具公共性和私有性、功能性和工具性、开放性与排他性、自律性和胁迫性，其也是关系性权力和结构性权力共同发挥影响的场所。而国际制度的“武器化”则更加凸显出国际制度以上五个特征的单一侧面，即更加强调国际制度的私有性、工具性、排他性、胁迫性和权力政治的斗争性。

 

国际制度的“武器化”缘于大国利用国际制度以实现本国私利的倾向。美国作为全球性霸权国家，一方面利用国际制度在全球争夺利益以获得国内选民的支持，另一方面，也利用国际制度在国际竞争中获得相对于对手的竞争优势。美国之所以在相同战略目标和对华态度下采取不同的制度行动，是缘于美国对国际制度收益的权衡。这种收益包括总统对国内个人选举利益的考虑以及美国在国际竞争中国家战略利益的考量。权衡收益后美国可能会形成强进取型、弱进取型、强拒止型和弱拒止型四种类型的国际制度战略偏好。不同制度偏好所对应的“武器化”方略也各有侧重。当条件和目标不相匹配时，为了兼顾二者，美国需要在阴影区间创新制度方略。（见图1）

 

 

 

二、国际制度的“武器化”：

 

美国的实践

 

奥巴马在较小选举压力下能够着重追求战略利益，全力推动旨在“规锁”中国的TPP谈判。其特点是抛开WTO中有利于中国的既有规则，联合其盟友与伙伴以新的规则体系来施压中国，进而让中国服从美国的经济制度安排，以到达打击中国经济迅速增长势头、削弱中国国际影响的目的，最终将中国继续锁定在收益较少的价值链底部，从而能够继续享受高额回报。自奥巴马接过小布什的“接力棒”继续TPP谈判以来，美国对TPP的态度大致经历了从制度介入、制度替代到制度主导三个阶段（见图2）。

 

 

特朗普发动的对华“贸易战”是选举利益主导下以制度破坏方略对中国进行直接打击。特朗普基于响应选民诉求、应对条件变化、转变斗争方式和追求快速结果等以上四方利益的考虑，形成拒止型的制度偏好，采取了更加富有进攻性的国际制度行动。总体而言，其对华制度战略可以概括为以制度破坏为主导的“贸易战”和制度收缩下“小多边”的初步尝试（见图3）。

 

 

拜登试图在选举利益和战略目标之间保持平衡，从而创新国际制度，利用制度组伴方略推出IPEF这一区域合作架构，在最大程度保全自己选举利益的同时选用新型“制度武器”助力同中国的战略竞争。即美国以具体议题形成“相互嵌套的小多边”作为制度支撑，以IPEF作为制度合作平台，共同形成一个相互嵌套组合的“小多边”+松散大多边的“糖葫芦”式的制度组合（见图4）。

 

 

“制度之战”已经成为大国关系的一种常态，无论是以制度“驯服”对手，借制度“攻击”对手，亦或用制度“蚕食”对手，国际制度都已经成为美国追求私利的重要战略“武器”。不同总统之所以选择了不同的“武器化”方略，是基于对制度收益的追求和判断不同。

 

拜登虽然宣称回归多边主义，重回一系列国际协定，但是却并未重返TPP，也并未建立高度制度化的经济框架，而是采取了IPEF这样一种松散的新型制度设计。其根本原因在于高标准的多边国际制度难以与拜登的选举利益相契合，富有保护色彩的单边主义难以与美国应对竞争对手的战略利益相契合。IPEF的推出是拜登政府在汲取TPP和“贸易战”两种对华经济战略的经验基础上利用制度组伴进行的制度创新。

 

对于不同国家而言，相同的规则有其适用性，也有其局限性，产生的后果和所获得的收益均不相同。因此，从更深层次来看，规则之争是发展方式、发展路径、发展模式之争，是夯实未来国家实力的经济潜力之争，也是如何分配发展成果的经济收益之争。

 

展望未来大国的国际制度博弈，让中美成为“规则共制者”的愿望并不一定能够成为现实。没有主动上交的霸权，也没有主动退位的霸权国，在霸权国将国际制度日益“武器化”的新世界中，中国需要继续深入研究美国国际制度的行动逻辑和可能采取的下一步措施，以应对其未来愈加猛烈的战略攻势。