上世纪80-90年代，非洲国家曾发生过一次影响较大的债务危机，在国际社会的相关安排下，特别是HIPC重债穷国减债计划协调下，截至本世纪初十年，非洲债务状况日趋稳定。然而，在2005年多边债务减免计划（MDRI）执行2-3年之后，非洲国家债务总量再次开始攀升。2020年11月，赞比亚由于无法按时偿还4千2百万欧债还款而成为本轮非洲债务危机中第一个违约的国家。截至2023年6月30日，共有23个撒哈拉以南非洲国家被国际货币基金组织（IMF）列为“处于债务危机或债务高风险状态”。其中，14个债务高风险国家包括布隆迪、喀麦隆、中非共和国、乍得、科摩罗、吉布提、埃塞俄比亚、冈比亚、几内亚比绍、肯尼亚、马拉维、塞拉利昂、南苏丹；9个已经处于债务危机的国家，包括加纳、刚果（布）、马拉维，莫桑比克、圣多美和普林西比、索马里、苏丹、赞比亚和津巴布韦。

在全球经济持续低迷、大宗商品价格波动，通胀率居高不下、疫情和俄乌冲突持续影响下，非洲经济面临巨大压力，债务问题进一步凸显。世界银行预计撒哈拉以南非洲地区的GDP增长率将会从2021年的4.1%放缓至2022年的3.6%,在2023年预计进一步放缓至3.1%。非洲增长放缓的同时债务占比却持续攀升，该地区2022年公共债务占GDP的比率上升至56.5%，比2012年的27.8%上升一倍以上。

一、非洲本轮债务问题的直接原因与根源

撒哈拉以南非洲国家的此轮债务危机的直接原因主要与美元加息、新冠疫情等因素导致的债务上升、举债-偿债循环出现缺口所致。首先，在美元加息背景下，美元走强，导致非洲国家外币贷款成本高企，再融资难度上升，非洲经济体本国货币贬值的问题进一步恶化，加大了借债成本。其次，在新冠疫情、自然灾害及经济疲软等因素影响下，非洲国家积累下大量债务，但新的支持贷款主要被用于填补长期以来进口资金缺口、以及“借新还旧”偿还旧债，贷款资金并没有投资到提高生产能力，扩大政府财政收入的回报项目，进而继续推高了债务的机会成本。最后，主权国家面对国际资本市场和商业债权人开展债务重组谈判的难度非常高，加上财政收入、赠款和海外直接/间接投资的减少，导致这些国家在短时间出现债务可持续性危机[1]。

然而，归根到底，非洲国家的债务问题与其自身的政府能力、经济结构及发达经济体的助推离不开关系。第一，非洲各国的债务问题的积累可追溯到刚脱离殖民统治独立建国的时期，由于当时税收收入不足能力有限，新政府往往通过举债来支持社会公共服务支出，时至今日非洲各国仍然普遍面临长期发展建设资金缺口巨大，政府对国内税收和资源动员能力却仍显得极为不足的问题。

第二，目前许多债务累积严重的非洲国家的出口商品和市场缺乏多样性、过度依赖单一品种的大宗商品出口（例如加纳的黄金可可、尼日利亚和安哥拉的原油、赞比亚的铜矿等）或过度依赖单一贸易伙伴的经济状况，再加上这些国家往往经济结构单一、本地农业和制造业不够发达、粮食和生活商品需要大量依赖进口，导致财政状况极易受大宗商品价格、供应链、外汇、生产国经济状况等多重外部因素波动的影响。面对这些外部变化，非洲本国财政部和央行的能力和手段却都十分有限。

第三，发达经济体在非洲的逐利行为，无形中推高了非洲国家的债务存量和偿债成本。发达经济体利率在疫情前多年一直维持在较低水平，各国投资者急需找寻收益更高的投资方式，发行和投资非洲主权债券（比如加纳、赞比亚欧债票面利率在7-9%以上）也为这些发达经济体投资者提供了风险较高而收入也非常可观的投资选项。

二、非洲国家债务问题的新近外部激化因素

1. 美国金融货币政策对非洲债务的影响

2023年7月26日，美联储继续加息25个基点至5.25%-5.50%区间，这也是美联储自2022年3月17日起的第11次连续加息，以及近22年的最高值，加息的主要目的在于维持美国经济稳定以及对抗美国国内不断上升的通胀率和失业率，但此举却加剧了许多非洲国家的债务压力。

首先，美联储加息将加速非洲本币贬值。比较突出的本币如：加纳赛地较去年同期贬值近57%，埃及磅较去年同期贬值66%，肯尼亚先令较去年同期贬值18%，而赞比亚克瓦查在2021年大选前一直持续贬值趋势，从2019年7月的1美元兑12.74赞比亚克瓦查贬值到大选前2021年7月的1美元兑20.92赞比亚克瓦查，2021年大选后，该货币一直处于15.24-21.18的波动区间之中，但是基本很难回到2021年前的水平。

由于市场对本币长期贬值趋势的预期，企业和金融机构都将持续维持对外币的高需求，这使美元出现一定程度上流动性短缺（例如肯尼亚，赞比亚，加纳）而迫于还款压力，各国央行和财政部不断收紧外汇管理政策，优先保证官方的外汇需求，这也将进一步减少市场外汇流动性，加快本币的贬值。本币贬值进而对非洲国家的偿还能力产生直接影响，由于国际资本市场投资、多边借款、双边借款、商业贷款等外债发行时基本都由美元或者欧元计价，由美联储加息推动的美元升值、非洲国家本币贬值，大幅增长了非洲各国政府需要定期偿还的本金和利息数额，特别是近期到期的债务，从而给债务国财政造成更大、更紧迫的负担。

同时，由于能源、粮食等大宗商品和战略物资在国际市场上也多以美元计价，美元升值使这些物资的进口价格飙升，进一步放大了非洲国家的偿债压力。非洲国家的央行除非以比美联储更快的速度提高央行利率以支撑本币，否则本币贬值将使进口成本进一步升高。许多国家制定了能源或食品补贴政策来帮助减少对其公民的影响和维系社会稳定，但是这些举措无疑会继续增大财政负担用于维持物资进口，在为债务提供的资金突然变得更加昂贵的时候，继续推动债务水平上升。例如，作为全球最大的小麦进口国，埃及6月份的年度城市消费者通胀率从5月份的35.7%持续攀升至36.5%，是自1958年以来的最高水平，目前政府还要继续为7000多万参加计划的普通民众提供面包补贴，预计今年外债总额占GDP比重将高达50.2%，远高于上一年的37.3%。

第二，美联储加息引发投资非洲国家的“热钱”外流。大多数非洲国家投资风险本就较高，受美联储加息的影响加持，投资非洲市场以获取较高的利息回报对投资者而言已不再具有吸引力。近期数据显示，赞比亚、加纳、肯尼亚等国家定期新发行的政府债券认购数量远低于预期，持有债券的债权人在债券到期后减少持有或选择不再展期；此外，肯尼亚、加纳最近公布的季度经济数据报告也显示，其资本和金融账户盈余均有所下降，外国直接投资与间接投资的数额都小于去年同期，直接反映出国际投资者对非洲市场的总体信心不足，投资资金逐渐离开非洲市场。

此外，受美联储加息、本币贬值的预期影响，非洲国家业已高企的通胀水平可能继续上升，2023年6月，加纳通胀率为42.5%，主要为粮食价格升高推动；埃及6月的胀率也升至极高的36.8%。物价攀升使工薪阶层的生活变得异常困难，民众对于政府的不满情绪不断积累，这可能进一步增加部分国家的政治不稳定性，从而降低投资者信心、进一步加剧资本外流。资本外流也将进一步对相关非洲国家的还债能力产生不利影响，一方面，外资流出将直接影响非洲经济的疫后复苏，加之全球经济不景气的大环境影响，非洲经济发展可能在未来几年内加速衰退，财税收入或许较难增长。另一方面，由于投资者信心下降，非洲国家、特别是信用评级已受到较大冲击的重债国家，基本无法继续增发新债券（如欧债）或者获得商业贷款来缓解财政压力。二者叠加，将进一步削弱非洲国家、特别是重债国家的债务可持续性。

2. 世行与国际货币基金组织相关政策对非洲债务的影响

现有债务评估体系将包括非洲在内的大量发展中国家在债务关系中置于极为被动的地位，这主要表现在如下四个方面：

首先，当前关于公共债务的全球共识是基于IMF和世行在2002年提的债务可持续性分析（debt sustainability analysis，DSA）框架，旨在平衡借贷国的融资需求和现在及将来的偿还能力[2]。但该框架对债务的计算并未区分用于投资和消费的债务，也忽略了投资完成后产生的公共资产，对用于投资的债务所产生的积极经济效益缺乏认可，对债务问题的实际规模有所夸大。

第二，一旦借贷国家偏离该框架设定的基准而被界定为“债务困境”就将难以进入全球资本市场。但对于越贫穷和发展需求越迫切的国家来说，从国内储备或税收筹措财政资金的能力越有限，从而更加需要通过向国际债权方借贷，IMF和世行以及其他私营信贷评级机构[3]对此缺乏回应，并对这些贫困国家使用了与发达国家同样的评估方式和标准。若触发私营机构下调评分（例如参与债务重组），相关国家的流动性将受到损害从而进一步恶化经济形势，并且难以从获得条件更为优惠的贷款。

第三，时至今日对于重债国家，IMF和世行提倡的复苏和援助政策以进行结构性调整换取新的贷款和降低利率为主，今年春季会议上仍然明确了这一立场。但实施结构调整计划的国家在应对经济冲击方面的政策空间受到压缩，放松管制和激励措施等金融手段尽管短期内具有一定效益，但是也在相关国家（包括尼日利亚、苏丹、津巴布韦和加纳都曾）中诱发了大量裙带关系和腐败。此外，对于经济结构较为单一的国家，按要求更快融入全球市场和为及时还清债务筹集资金则需要进一步加大对经济高度依赖的农产品和大宗商品等的出口，还可能反而导致出口商品价格下降进一步损害经济利益。

最后，债务重组作为最直接减轻压力的途径，作为多边金融机构作为非洲三分之一外债来源方却在其中缺位，要求双边债权人进行重组（或要求债务方优先重组国内债务）。近期斯里兰卡和赞比亚的案例佐证了债务谈判陷入僵局的一个常见根源是没有债权人愿意冒着同意比紧随其后的其他债权方更宽松的条款的风险率先出面，IMF和世界银行又在其中则缺少引导解决的责任[4]使重组进展缓慢。

三、重点非洲国家债务情况案例分析

1. 加纳

得天独厚的资源优势以及相对稳定的政治环境，使得加纳一直以来都是西非地区经济最为繁荣和稳定的经济体，按国内生产总值计算，加纳位列非洲第八大经济体。加纳不仅是全球主要的可可产地之一，还拥有着非常可观的黄金，天然气和石油储量，经济多年保持4%以上的增长。加纳稳健的经济政策赢得了国际市场的积极反馈，金融机构向加纳提供贷款的意愿增强，使得加纳整体债务规模不断扩大，特别是欧债规模, 2018-2021年，加纳连续4年发行总量110亿美元的欧债。然而从2022年开始，加纳经济问题不断凸显，包括：加纳外部债券投资者不断减持，国内对美元的需求不断上升，加纳赛地出现大幅度贬值，对美元从8贬值到12的水平，彭博社称其为“2022年全球表现最差货币之一”；国内通胀高企，食品和燃油价格不断攀升；而外汇储备却急剧下降，从2022年的83亿美元（3.7个月进口覆盖）下降至2023年的52亿美元（仅2.4个月进口覆盖）。

与此同时，加纳公共债务呈现急剧上升的趋势，财政赤字问题突出。根据加纳财务部今年发布的2022年三季度公共债务数据报告，截至2022年三季度，加纳公共债务总额为467.37亿加纳赛地（约489亿美元），与其GDP之比为75.9%，该数据对比二季度的与其GDP之比63.9%上升12.0%。其中外债为2717.1亿加纳赛地（约284亿美元），占GDP的44.1%；内债1956.6亿加纳赛地（约205亿美元），占GDP的31.8%。加纳的外债主要由多边贷款、双边贷款、出口信贷、商业贷款、国际资本市场贷款以及其他优惠贷款构成，其中来自国际资本市场的金额最多，占总外债金额的46.7%， 多边贷款次之，占28.5%，而双边借款占比一直较低，仅占5%左右，其中来自中国的借款仅占双边借款的17%。今年3月在加纳财长肯·奥福里·阿塔访华之后，中国表示积极支持加纳的债务重组，并担任加纳债权人委员会联席主席，帮助加纳尽快走出危机。

图1：加纳公共债务总额变化趋势

图2：加纳外债构成和变化趋势

图3：加纳欧债总量快速增长图源：加纳财政部2022年三季度债务报告

由于本币急剧贬值，资金流出，不断上升的债券利率支出和短期债券本息支付给加纳财政造成极大的压力，其中仅仅汇率引起的外债增长约有60亿美元，占2022年全部外债增长的80%。2022年12月加纳宣布延期支付大部分外债，并且同时宣布了本地债券置换计划（Domestic Debt Exchange Program，简称DDEP）。标普立即下调加纳的评级从CC到SD（选择性违约），多数金融机构宣布立即暂停对加纳的放款。

同时，随着加纳评级下降，加纳的融资能力受到极大打击，已经无法通过商业贷款或者国际金融市场渠道进行再融资，加纳不得不再次转向国际货币基金组织IMF提出谈判要求（自加纳独立以来的第17次申请），IMF董事会于2023年5月宣布审批一笔总额30亿美元，为期36个月的贷款，以及第一笔6亿美元的放款，帮助加纳尽快解决其债务危机，然而IMF的计划附带若干条件，包括税收，治理和财政紧缩等改革方案。

今年4月财政部宣布了改革税收的方案，计划增加税收收入40%以上，提高电力，用水收费，并同时减少20%以上的政府开支，削减公务员工资和福利待遇，重新审定各部门的采购计划等。在财政情况没有进一步改善前，加纳短时间已经无法通过其他渠道获取融资，但是为满足IMF的下一笔6亿美元的放款条件，加纳还需要尽快与欧债和商业债权人展开艰难的欧债重组谈判。

2. 赞比亚

根据赞比亚央行的报告，截至2023年第一季度末，赞比亚公共债务总额（不含利息）为316亿美元，其中外债为174亿美元，内债为142亿美元。外债构成中占比较高的有：双边23%，多边19%，欧债17%，电力公司担保16%。在 “爱国阵线PF”政府执政的2015-2021年，赞比亚公债从14年的92亿美元上升至21年的309亿美元，公债对GDP比率从33%上涨到110%，赞比亚政府希望通过举债进行基础设施投资，包括新建机场，电站，道路和通信等设施，也希望抓住铜价较高的时点，进行多元化发展，推动农业，旅游业和制造业的同步发展。

然而在2020年疫情以及大宗商品价格波动的压力下，赞比亚本币兑美元的汇率从14（2020年1月）一路贬值到2021年的最高点的22.58（2021年7月），直到8月大选结束，UPND党派的新总统希奇莱马当选，本币重新回到16的水平，而新总统承诺新政府的主要工作目标就是解决赞比亚债务危机以及保持赞比亚经济稳定。赞比亚GDP增长率继2020年收缩2.8%后，于2021年大选后逐渐恢复至4.6%，而2022年为3.0%，经济缓慢复苏主要由批发和零售贸易、农业以及矿业发展推动，而同时粮食和食品价格趋于稳定，通胀率也从2021年的22.1%逐步下跌至2022年的10.1%，但是根据2023年6月赞比亚财政部的月度报告，增值税，进出口关税以及矿业税等财政收入都低于预期。

今年6月22日，赞比亚与其官方债权人达成全面债务处理协议，其中中国作为最大的双边债权人支持赞比亚进行债务重组，为IMF的贷款提供了关键支持。IMF在完成总额13亿美元贷款的审查后，立即批准第一笔1.89亿美元的放款，该笔放款对于帮助赞比亚的经济复苏，稳定汇率，重塑投资者信心起到了至关重要的作用。而目前标普对于赞比亚的评级依然维持此前的SD（选择性违约）。

图4：赞比亚公务总额变化；图源：世行数据库

图5：2022年12月赞比亚公债明细；图源：赞比亚财政部2022年12月债务报告

四、小结

内外因交加，使得非洲国家的债务危机难以在短期内缓解。美联储加息和本币对美元的不断贬值，不断攀升的粮食价格和高额的财政补贴（食品、燃油）继续给非洲各国政府带来巨大的财政支出压力，非洲各国央行也被迫不断多次加息以对抗高企的通胀。然而由于自身经济结构的原因，多数情况为政府经常项目赤字不断扩大，外储不断急剧减少，宏观经济面恶化。上述因素在抑制非洲国家经济复苏与增长的同时，也大大挫伤投资者信心、导致资本流出，使相关国家、特别是重债国本就脆弱的财政状况更加雪上加霜，债务违约的可能性与风险进一步加大。

与此同时，传统国际金融体系中的机构在债务国家的立场上的施政更倾向于维护西方国家及私人债权方的利益，如拖延债务重组谈判进程从而激化债权方与债务方之间的矛盾及债权方内部的矛盾等。此外，这些机制下的附带条款可能使非洲国家长期经济发展和转型受限，以及对社会发展、经济增长带来反噬作用，继续削弱政府筹措资金的能力，无法解决非洲国家发展停滞这一根本性问题，这些风险不得不察。

于中国而言，在非洲债务问题上，既要在债务谈判中坚定维护自身利益，又要警惕西方国家借债务问题的炒作、指责，以及避免因债务危机导致的在非项目停滞等风险。加纳的案例表明非洲国家的债务危机与其自身的债务管理能力、结构性问题及发达经济体的经济活动密切相关，而非西方渲染的中国负责论。非洲国家的债务问题的解决离不开国际社会的一道努力及非洲国家自身为实现可持续发展进行的经济结构等改革。

另外，解决非洲国家财政困境的根本仍然在于如何获得长期经济增长动力，即便复杂的债务问题未能得到解决，中国与非洲国家在基础设施建设、产能提升等领域的合作仍应继续推进。

注释：
[1] 过去10年间，非洲许多国家经济稳步发展，逐渐摆脱了低收入或最不发达国家的地位，但另一方面，他们也失去了获得多边优惠贷款和援助的资格，使其逐渐转向中国等新兴经济体或者商业银行寻求贷款，或借助国际资本市场发行利息成本更高的市场债券。在此期间，非洲有十几个国家先后发行了主权债券，希望借此扩大融资渠道，推进自身的金融独立，但这也使其债务结构变得更加复杂，进而增加了债务风险。
[2] 而这个框架又将一个国家的债务风险与世行的国家政策和机构评估（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA）中所衡量的政策和机构的质量联系起来，在CPIA中表现较好的国家将能够承担较高的债务。
[3] 在美国的认可下标准普尔、穆迪和惠誉在其中占有垄断地位。
[4] 近期IMF 总裁格奥尔基耶娃 在全球主权债务圆桌会议上仅模糊地表示认为有必要对此问题“确定如何设定时间表的原则”。
[5] https://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/dsalist.pdf
[6] https://www.cnbc.com/2020/11/23/zambia-becomes-africas-first-coronavirus-era-default-what-happens-now.html
[7] https://unctad.org/system/files/non-official-document/wir_fs_gh_en.pdf
[8] https://www.imf.org/external/np/exr/mdri/eng/index.htm
[9] https://www.mofnp.gov.zm/?page_id=3475
[10] https://mofep.gov.gh/index.php/public-debt/annual-public-debt-report
[11] https://data.worldbank.org/indicator/DT.DOD.DECT.CD?end=2021&locations=ZM&start=1998&view=chart