导语

2023年9月5-7日，在印度尼西亚雅加达召开了第43届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议，其成为了全世界聚焦的一项大事。东盟峰会自2012年成立以来，会议取得了许多成果，对东南亚及其周边区域的经济、安全、和平等方面具有重要意义。今年印度尼西亚作为东盟轮值主席国主导召开了此次峰会，峰会的主题是“东盟举足轻重：打造经济增长中心”。在峰会开始时，佐科总统强调到“东盟要避免陷入大国纠纷的漩涡”“避免成为大国在区域中的代理人”，可以看出此次峰会主要聚焦经济。东盟峰会作为东南亚国家首脑协商洽谈的平台，其决策对东盟政策走向有着重大影响。中国和东盟山水相连、血脉相亲，东盟对中国周边外交和周边战略环境有着重大意义。因此读懂东盟峰会聚焦的主要议题，对判断未来中国与东盟的合作方向有着一定导向作用。

一、从峰会领导看峰会：盛况空前、“新人”辈出

此次峰会共有22个国家和9个国际组织的领导人参加，规模是有史以来最大的一次。参会的主要领导人有印度尼亚总统佐科、菲律宾总统小马科斯、新加坡总理李显龙、老挝总理宋塞·西潘敦、文莱苏丹哈桑纳尔·博尔基亚、柬埔寨首相洪马内、马来西亚总理安瓦尔·易卜拉欣、东帝汶总理夏纳纳·古斯芒、中国总理李强、美国副总统哈里斯、印度总理莫迪、日本首相岸田文雄、韩国总统尹锡悦、加拿大总理特鲁多、澳大利亚总理阿尔巴尼斯等。

参与峰会的领导人中基本都是国家元首或者政府首脑；领导人的年龄集中在58-78岁之间。值得注意的是，首先作为东盟成员国的缅甸自军方接管权力以来，其领导人已经第四次缺席峰会，这无疑对东盟峰会的完整性产生了一定影响。其次，8月下旬刚上任的柬埔寨首相洪马内首次出席东盟峰会，其年龄为46岁，这为东盟峰会领导人增添了“新鲜血液”。再次，同样是8月下旬当选为泰国总理的塞塔·他威信却缺席了本次峰会，而是泰国外交部的秘书长沙伦·苏万参加。同为刚上任的政府首脑，塞塔的缺席和自身政务有关，另一方面和国内政治特点也有关系。泰国国内政党林立，错综复杂，外加军人干政因素，使得刚当选的新总理忙于“维稳”。而柬埔寨虽然政党“林立”，但人民党早已一家独大，洪马内父亲洪森已“经营”柬埔寨十余年，确保了权力交接顺利，政局稳定。最后，中国总理李强参加了此次峰会，这也是他任职以来的境外“首秀”。

二、从峰会宣言看峰会：聚焦经济、关切热点

（一）东盟举足轻重：增长中心

“东盟举足轻重：增长中心”是此次峰会的主题，这足以看出此次峰会的聚焦点在经济而非安全。在安全泛化的背景下，东盟过多的谈论安全问题就不得不面临深入中美在东南亚区域的竞争以及，面临“选边站”的问题。而这是东盟在极力避免的，并且与其长期以来实施的“对冲战略”相违背。

此次峰会通过了《关于东盟举足轻重：增长中心的雅加达宣言》和《东盟领导人关于东盟作为增长中心宣言》。强调需要保持东盟的中心地位和统一性，加强东盟在东盟共同体三大支柱领域的合作，并且通过东盟主导的机制加强东盟与外部伙伴的合作。

对于东盟的举足轻重：需要继续推进东盟增长和保护人权的工作；加强东盟各机构和机关；确保有充足资源支持东盟共同体建设；通过东盟主导机制，加强东盟在与外部伙伴交往中的团结和中心地位；加强东盟打击跨国犯罪的复原力和能力；加强合作以应对本区域的非法杜平挑战；根据《东盟宪章》和《东南亚无核武器区条约》保持东南亚地区为无核武器区，不存在任何其他大规模毁灭性武器。

对于打造东盟成为经济增长中心，东盟首先认识到全球挑战正变得越来越频繁，这些挑战呈相互关联和多层次的特点。从气候变化的影响、日益加剧的地缘政治紧张局势和冲突的溢出效应、新冠疫情的复苏不均衡、全球粮食和能源系统的脆弱性、供应链的中断，到全球粮食和能源系统的脆弱性，再到全球粮食和能源系统的脆弱性，因此需要维护东盟的共同价值观和规范以及对国际法的信心，开展包容性对话和合作，以应对这些新出现的挑战。其次还认识到数字技术进步、绿色经济和蓝色经济等新兴大趋势带来的机遇，以及东盟成员国各自和集体的潜力。最后东盟强调致力于确保持续的相关性、弹性、有效性和应对未来地区的全球挑战能力，以及成为地区和世界经济增长中心和驱动力的愿景。

因此东盟从三个方面来推进目标，首先要加强东盟应对未来挑战的弹性：健康弹性、应对环境和灾害的弹性、食物系统弹性、能源系统弹性、宏观经济弹性和金融稳定、供应链联通性以及机制弹性。其次要利用新的增长动力：全球供应链、数字转型、绿色经济、蓝色经济、创新型经济和包容性经济。最后要迈向一个面向未来的东盟：落实《东盟-印太展望》、准备未来经济、建成面向未来的东盟机制以及推动实现可持续发展目标。

（二）缅甸问题

缅甸自2021年军方接管权力以来，一直是东盟内部聚焦的一个问题。同时缅甸问题也在挑战东盟的统一性以及东盟决策方式。东盟内部对于缅甸问题的解决虽然有所进展但进展缓慢。其中较为突出的成效就是“东盟五点共识”，但其并未得到缅甸军方的有效落实。

此次峰会通过了《东盟领导人关于落实五点共识的审议和决定》。强烈谴责缅甸境内持续的暴力行为，其给缅甸带来了人道主义危机、给缅甸人民造成了长期的痛苦、对地区稳定产生了不利影响；重申东盟承诺协助缅甸为当前危机找到和平持久的解决办法。对于缅甸问题，未来的工作方向为：继续将五项共识作为解决缅甸政治危机的主要参考文件并去全面落实；督促缅甸武装部队和所有有关方减缓暴力升级；继续由东盟特使办公室与缅甸利益攸关方进行接触，以建立信任；确保东盟为此所做出的的努力可持续；继续支持东盟第40次和41次首脑峰会和外交部长会议上对于缅甸非政治代表权的决定；2026年跳过缅甸由菲律宾担任东盟轮值主席国，随后继续按数字顺序进行轮值；加强东盟各成员国之间以及东盟与缅甸邻国之间的合作，以应对缅甸危机及其影响。

缅甸外交部向东盟成员国传递了遵循《东盟宪章》，不越权干涉他国内政的信息。因此处理好东盟统一性和成员国内政之间的关系依旧有待东盟探寻。

（三）东盟蓝色经济

蓝色经济的设计在全球得到了支持，它是通过可持续开发海洋和内陆水资源以实现社会、经济和环境发展的一种机制。东盟领导人曾承诺通过第38届和39届通过的《东盟领导人关于蓝色经济宣言》来促进蓝色经济，并已责成东盟协调理事会监督该宣言的总体执行情况。但东盟蓝色经济自提出以来仍缺乏价值创造、包容性和可持续性的概念。

此次峰会通过了《东盟蓝色经济框架》。其将东盟蓝色经济定义为一种综合、全面、跨部门和跨利益攸关方的方法，以包容和可持续的方式创造海洋和淡水资源的增值和价值链，使蓝色经济成为东盟未来经济增长的新引擎。东盟蓝色经济涵盖了上下游部门，是传统海洋部门的加速器，也是新兴海洋部门的催化剂。

《东盟蓝色经济框架》将成为该地区经济增长、社会包容性和环境可持续性的重要推动力，并且支持东盟经济的一体化进程。具体可以带来以下的好处：最大限度地利用海洋和淡水资源，促进可持续性经济增长；刺激新兴行业，鼓励新兴的蓝色经济部门；培养包容性，力求所有利益攸关方都能共享蓝色经济；在追求经济目标的同时确保可持续性；适应并缓解气候变化及其影响；促进跨部门协作和合作。

（四）东盟数字经济

数字技术的更新迭代正在推动人类社会加速进入数字经济时代，同时数字技术也给国家带来了不同以往的战略压力。数字技术能力及其与其他国家要素的融合成为大国战略竞争的核心。

此次峰会通过了《东盟领导人关于制定东盟数字经济框架协议宣言》和《东盟数字经济框架协议》。重申加强区域数字一体化和转型，以一致、协调和基于规则的方式开展东盟数字生态系统中的合作。东盟致力于通过《东盟数字经济框架协议》建立开放、安全、互操作性、包容性和竞争性的区域数字经济。具体领域和范围包含了：数字贸易、跨境电子商务、数字身份和认证、在线安全和网络安全、跨境数字流动和数字保护、建立监管机制等。对此，东盟同意制定面向东盟数字经济的现代化、全面、连贯的数字化转型战略，使商品、服务和数据的无缝、安全流动得到有利的规则、法规、基础设施和人才的支持；利用极具竞争力和蓬勃发展的数字经济的巨大潜力，吸引投资、刺激创新、提高私营部门的生产率、增强中小微企业的能力，并将其和区域和全球市场联系起来；加速东盟的数字化转型，以支持包容性和经济复苏，促进区域抵御当前和未来不确定性。

展望未来，数字经济在国家的发展中占据重要地位，数字技术与其他国力要素的融合仍将是大国战略竞争的核心所在。

（五）《东盟印太展望》

2019年6月，第34届东盟峰会发表了《东盟印太展望》，阐明了东盟关于地区合作的新主张。此次峰会再次强调了《东盟印太展望》对于东盟未来发展的重要性。东盟决心继续领导形成经济和安全架构，并且确保地缘政治和地缘战略的转变继续为东南亚和印太地区的人民带来和平、安全、稳定和繁荣；通过具体和实际的项目和活动将《东盟印太展望》纳入主流程，并且推动其执行工作。这些项目和活动主要基于四个优先领域，即海洋合作、互联互通、2030年可持续发展议程和可持续目标以及经济和其他可能合作的领域。

今年轮值主席国印度尼西亚提出并举行了“东盟-印太论坛”，其作为第43届东盟峰会的“旗舰项目”，同时也是《东盟印太展望》取得发展的实例。“东盟-印太论坛”执行《东盟印太展望》，并且鼓励继续就《东盟印太展望》下的四个领域开展对话和协商；认识到有必要通过东盟-印太包容性的合作和接触，以支持《2025年东盟互联互通总体规划》；维持一个以东盟为中心的，开放、包容、透明、有弹性和有章可循的区域架构，维护国际法，加强东盟与对话伙伴和外部伙伴的接触和合作；承诺根据普遍公认的国际法原则来和平解决争端；将《东盟-印太展望》作为一个工具，依据其所包含的目标和准则与所有外部伙伴在四个确定的优先领域展开实质性、务实、切实和双赢的合作；重申东盟的中心地位是促进印度太平洋区域合作与东盟主导的机制合作的基本原则。

“东盟-印太论坛”的名称和内容设置实则也体现东盟“对冲战略”。东盟使用印太这一概念，实则在名称上是对美国“印太战略”的回应。但是在内容上，其强调的是维持东盟中心地位，开展合作与接触，强调一种经济上的双赢。这与强调和中国进行战略竞争的“印太战略”是大相径庭的。

（六）人权和民生

重申东盟成员国承诺遵守民主、法制和善政，尊重和保护人权和基本自由的原则，尊重促进和保护人权和促进社会正义的原则。认识到对国际人权原则的尊重，包括所有人权和基本自由的普遍性、不可分割性、相互依存性和相互关联性、公正性、客观性、非选择性和不歧视性，以及要避免双重标准和政治化。

此次峰会首先通过了《东盟关于残疾人包容性发展和弹性东盟共同体伙伴宣言》。其回顾并重申了关于保护残疾人权利和基本自由，重视残疾人的全面发展，促进残疾人公平无歧视地参与发展。同时也提到东盟区域虽然在促进包容和增强残疾人权等方面取得了进展，但由于态度、环境、体制和社会障碍，挑战依然存在。因此要继续根据相关文件和公约来保护和落实残疾人的权利、重点关注基于残疾人交叉性方面的需求、促进包容残疾人的基础设施建设。

其次通过了《东盟关于性别平等和家庭发展宣言》。其重申东盟承诺促进家庭发展、增强妇女权能和性别平等以及对儿童的保护。将通过以下的活动来达到这一目标：制定和实施各项战略和方法，加强东盟家庭在整个生命周期的活力和福祉；促进赋予妇女经济权力，增加女孩和妇女接受教育和职业培训的机会；加强区域和国家内利益攸关方的能力；增加和推动投资，建设普遍的、促进性别平等和可持续的护理系统和社会服务；加强整个东盟共同体的跨部门和支柱间的合作。

最后还通过了《东盟领导人关于幼儿保育和东南亚教育宣言》。其认识到东盟成员国单独和集体在改善整个区域儿童生活方面取得了重大进展，东南亚各国政府也做出了重大努力，提供全面和综合的幼儿保育和教育服务。对此，东盟成员国应根据现行国家法律、政策和条例，加快儿童获得和参与高质量的包容性幼儿保育和教育；努力计划逐步将适当比例的教育支出分配给幼儿保育和教育，确保儿童能接受一年的学前教育；确保幼儿保育和教育课程和教学法的质量；承诺发展负担得起和可利用的优质幼儿保育和教育；提高幼儿保育和教育工作人员的知识、技能、能力以及专业地位；开展国家间和部门间的合作；提高父母和相关照顾人提供抚养的能力。

（七）南海问题

此次峰会召开前，中国与菲律宾的“仁爱礁事件”仍在发酵，菲律宾船只非法闯入中国南沙群岛仁爱礁邻近海域，以及中国依法行使领土主权发布新版地图。但相关国家未能客观看待此事，过度解读。这些都是南海问题的一些焦点。

此次峰会相关宣言中涉及了南海问题，重申必须加强互信和信心，在可能使争端复杂化或升级、影响和平与稳定的活动中保持克制，避免采取可能使局势进一步复杂化的行动。重申必须根据普遍公认的国际法原则，包括1982年《海洋法公约》来寻求和平解决争端。重申维护和促进南海和平、安全、稳定、安全以及航行和飞越自由的重要性。

南海问题关乎中国的国家安全，对中国经济、能源、地缘政治环境都有着重要的影响。中国可以通过加强与东南亚国家的经济合作、政治互信的方式妥善处理。“主权属我、搁置争议、共同开发”仍然是可行之法。

三、从峰会声明看峰会：聚焦全球、提升伙伴

（一）粮食安全

乌克兰危机爆发以来，粮食安全一直是全球关注的重点问题。此次峰会发布了以下关于粮食安全的联合声明：《中国-东盟关于深化农业合作联合声明》、《东盟-加拿大领导人关于加强粮食安全和营养以应对危机联合声明》、《东盟-澳大利亚领导人关于加强粮食安全和营养以应对危机联合声明》、《东盟-印度领导人关于加强粮食安全和营养以应对危机联合声明》。足以可见，粮食安全是这次峰会的重要议题。

东盟认识到可持续农业和粮食系统在确保所有人都能获得、利用和负担起可持续性的粮食产品、消除本区域贫困和实现长期抵御当前和未来危机以及经济不确定性方面的重要性贡献。重申消除全球饥饿，落实东南亚区域粮食安全优先事项，以确保所有人获得充足粮食和营养的承诺。首先，东盟将采取快速的行动来增强粮食安全和营养以应对危机：探索东盟成员国的本地资源型粮食储备；采取直接行动来解决种子和化肥等基本农业投入的可获得性和可承受性；加强东盟成员国在维持粮食供应方面的协同努力；通过促进无缝物流和运输配送，避免设置不合理的贸易壁垒；通过加强东盟内部贸易来加强农产品和食品的市场连通性和分销网络；通过提高紧急稻米储备的有效性和速发性来加强东盟现有的紧急稻米储备机制；加强社会福利和安全网计划。其次为农业食品系统的长期复原力和持续性加强准备：加强国家政策框架；促进对农业研究和开发的投资；促进对小规模农户和粮食价值链中的其他利益相关者提供融资；加快数字转型；加强当地和区域内食品价值链。

（二）气候变化

气候变化始终属于全球问题中的重要议题，东盟作为区域的中心自然也该承担起责任，为应对气候变化做出贡献。

此次峰会发布了《东盟关于气候变化的联合声明》。重申东盟成员国承诺实现《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的目标，特别是根据不同的国情坚持公平原则和共同但有区别的责任以及各自的能力。对于气候变化，盟对全球温室气体排放持续上升、期货风险以及对自然和人类系统的影响表示了深切的关切；强调通过缓解、适应和融资，弥合缔约方当前的承诺以及努力实现《气候公约》和《巴黎协定》目标的途径之间的差距；认识到东盟成员国在避免排放、减少清除和增加碳储存方面的潜在贡献，取决去相关发达国家提供的更多的支持；强调《气候公约》和《巴黎协定》的相关发达国家缔约方承诺的执行手段的履行，是促进东盟成员国和其他发展中国家发挥作用的关键手段。

（三）东盟-日本全面战略伙伴关系

今年是东盟和日本建交50周年，在此期间双方一直努力推动双边伙伴关系更近一步。此次峰会发布了《东盟-日本关于建立全面战略伙伴关系联合声明》和《第26届东盟-日本峰会主席声明》。同意在东盟-日本友好合作50周年之际，东盟-日本建立实质性、具体的、有意义的和互利的全面战略伙伴关系。

今年12月16-18日在日本东京将召开东盟-日本友好合作50周年峰会，东盟秘书长此前透露道届时东盟与日本将正式升级为全面战略伙伴关系。除此之外，在9月7日印度尼西亚与日本举行了峰会，发布了《印度尼西亚和日本关于全面战略伙伴关系联合声明》，表面日本与印度尼西亚正式升级为全面战略伙伴关系。可以看出此次东盟之行，日本收获颇丰。

中国与东盟也在为发展双边的全面战略伙伴关系而努力，此次峰会发布了《第26届东盟-中国峰会主席宣言》，提出要推进东盟-中国的全面战略伙伴关系。

结语

9月7日第43届东盟峰会在雅加达闭幕，佐科将轮值主席国木槌移交给了2024年轮值主席国老挝总理宋赛。本次峰会是有史以来“规模最大”的一次，透过“峰会”发布的一系列成果文件，可以发现其聚焦于区域经济发展和应对全球性问题。此外附带关注了东盟成员国的人权民生和内政问题、南中国海的主权问题以及东盟与外部国家的战略伙伴问题。无论如何，东盟及其成员国将携手打造经济增长中心，应对复杂且多变的全球性挑战。在经济政治化、安全泛化的背景下，东盟及其成员国聚焦经济发展符合自身利益。国家间的政治安全具有零和博弈性，而经济合作可以具有双赢性，其有利于地区的和平与稳定。东盟需明确自身定位和当前首要任务，避免沦为部分域外大国搅局东南亚安全稳定的代理人。

作者简介：罗圣荣，云南大学国际关系研究院研究员，博士生导师；王奖，云南大学国际关系研究院硕士研究生
文章来源：东南亚学人微信公众平台稿件，文章内容仅代表作者观点，不代表立场。