近日，政治分析师安德拉斯·托特齐夫拉在“Riddle”网站发文，分析了2022年2月战争爆发以来，俄罗斯日益加强的中央集权如何打破了联邦、地区和市一级权力体系的平衡。他指出，矛盾不仅表现在联邦官僚和地方精英的权力分配方面，更突出地表现在各级财政关系的紧张与失衡。我们编译了该文，以飨读者。本文观点仅供参考，不代表欧亚新观察工作室立场。

除直接军事后果外，对乌克兰发起的军事行动也加速了俄罗斯国内治理体系的变化。克里姆林宫加大了对异见人士的压制力度，严厉实施了现有法律并制定新法律。在地区政治中，权力的垂直性也得到了加强。在反对派政党近年来取得进展的两个城市——新西伯利亚和托木斯克——地区立法机构取消了市长直选，目前仅剩下五个地区的首府有市长直选。一些城市和地区的选举制度发生了变化，增加了多数党的席位，这当然最有利于“统一俄罗斯”党。“远程电子投票”或在线投票，被联邦当局认为更容易增加投票率并对执政党有利，所以计划在2023年的地区选举中，将电子投票扩大到25个地区。虽然杜马没有通过中央集权行政改革方案的第二部分——该部分将撤消18000个城乡居民点的行政独立性——但一些地区（如普斯科夫）已经开始按照该方案的规定重组其行政系统。

负责地方自治事务的总统委员会也提出了一项新的倡议。该倡议旨在让克里姆林宫管理下的政治管理中心“Сенеж”扩展到地区的所谓“地区管理中心”。该系统负责收集地方上的舆情和不满，以防止社会问题恶化为政治问题。该项目的目标之一是取代即将废除的代议制机构。从克里姆林宫及其地区代表的角度来看，非常重要的一点，是要让“地区管理中心”绕开在市议会中颇有影响力的地方政府代表和利益集团。

与反对党分享地区权力的交易也被取消：在斯摩棱斯克地区，自由民主党重量级人物之一的阿列克谢·奥斯特洛夫斯基被副总理马拉特·胡斯努林的手下瓦西里·阿诺钦取代；在鄂木斯克，“公正俄罗斯”党当地著名政治家亚历山大·布尔科夫被迫将自己的席位让给有能源行业靠山的官员维塔利·霍岑科，霍岑科曾在俄占顿涅茨克地区短暂主政。这两党都没有得到明确的补偿。在新西伯利亚，市长直接选择的取消打乱了当地共产党和州长安德烈·特拉夫尼科夫之间的权力分享协议。

钱更紧

简言之，克里姆林宫似乎热衷于通过寻求更多的中央集权来最大限度地减少地区的政治风险因素。然而，这一次的中央集权是在经济恶化的背景下发生的，地区预算的负担越来越重，迫切需要增加修复和新建基础设施的预算。事实上，2023年第一季度，基础设施相关支出同比增长65.5%。

各种变化的最新一个，是5月份国家杜马通过一项法案对统一税收账户制度进行调整，该法案生效时间追溯到今年1月份。这项法案是通过合并税收来确定中央预算需求的优先顺序，并导致了地区财政的严重混乱（个人所得税平均占到地区税收收入的三分之一，但各地区差异很大）。一些地区开始公开抱怨此事。然而，现在看来，即使调整后，个人所得税收入也低于预期，这可能是由于军事动员、公司利润下降和灰色经济的综合影响。

联邦的解决方案是提供更多的财政贷款和预算转账，这两种方式都有附加条件。然而，这些做法并没有增加地区的收入。例如，尽管对公司征收的“暴利税”完全归联邦财政部所有，但联邦财政还面临着资金短缺的问题，正如在圣彼得堡国际经济论坛期间就是否加税或削减开支进行的讨论所表明的那样。

与此同时，尽管联邦不太愿意慷慨解囊支持地区财政，但战争和被占地区的资金需求显然是优先考虑的。2023年，仅去年新并入的四个地区就获得4100亿卢布的直接预算拨款，这使它们与小得多的地区如车臣或印古什等一样依赖联邦资金。向这四个地区的投资不仅风险很高，还减少了俄罗斯本土地区的可用资金。这4100亿差不多是俄罗斯本土加克里米亚可用资金的一半。除此之外，俄罗斯50%以上的地区将从自己的预算中抽出一部分用于乌克兰东部占领区的“重建”。例如，克拉斯诺亚尔斯克最近为卢甘斯克附近的一个项目制定了三年共计57亿卢布的投资预算。

与战争有关的费用——从动员和重建到维持当地经济——不仅对地区预算造成沉重负担，而且对市政预算也造成沉重负担，因为市政预算更依赖地区转移，而不是联邦转移。近年来，市政府战略的一个主要组成部分是管理公民对市政当局提供的服务（如垃圾收集、改善民生、医药卫生）的期望。2022年2月以后，一些地区官员以战争为由解释了为什么有许多项目没有上马。例如，加里宁格勒州州长安东·阿利哈诺夫最近解释说，取消幼儿园维修是因为该地区将这笔钱用于援助卡霍夫卡大坝溃坝的受害者。今年6月，各地区开始在各种预算项目上节省开支，从建筑项目到向被动员的男丁支付工资。

但是，当地方问题被夹在公民和政权的冲突之间的时候，这种情况变得越来越危险。今年6月，普京指示制定提高市政预算可持续性的办法，这得到了一些人的认可（包括雅库茨克前市长萨尔丹·阿夫克森蒂耶夫，他是俄罗斯最知名的市政政治家之一），但很难理解如果预算大权都在联邦，这个要求如何在实践中落地呢？

阻力

一些州长利用战争要求更多的预算或政治权力。贝尔哥罗德州长维亚切斯拉夫·格拉德科夫在过去几个月里多次以修复被轰炸的建筑为由，要求联邦政府提供更多资金，因为该地区的预算因当地冶金业的破坏遭受了很大的损失。格拉德科夫和边境地区的其他官员正在寻求额外的资金注入和更广泛的行动权力，以应对战争对当地居民的直接影响，但联邦政府似乎对认真考虑或解决问题不感兴趣。总统办公厅副主任谢尔盖·基里延科是第一位视察贝尔哥罗德地区的联邦官员。

6月2日，托木斯克州议会议长科兹洛夫斯卡娅向联邦委员会成员抱怨说，联邦政府拿走了该地区75%的税收，导致地区政府缺乏200亿卢布来实施一般水平的社会项目。这并不是该地区官员第一次要求联邦政府多给托木斯克留点资金。就在她发言几天后，托木斯克市杜马通过了一项决议，呼吁恢复市长直接选举。该决议的发起人说，托木斯克4月未能选出新的市长（两位被当局允许参加选举的候选人都退出了竞选），但托木斯克居民在过去几个月里多次试图组织抗议活动——抗议市长选举被取消。

新西伯利亚也发生了类似的事件，6月5日，地区选举委员会通过了一项关于恢复市长直接选举的全民公决倡议。这并不意味着该市将举行全民公决，但这意味着地区议会至少必须讨论这个问题。此事是在州长特拉夫尼科夫邀请当地企业负责人“自愿”为特别军事行动提供额外资金后不久发生的。科米共和国选举委员会也提出了类似的倡议，并得到了当地共产党的支持（尽管后来被地区议会否决）。

这些冲突不是谁的错误，而是危机运作的结果。尽管普京总统于去年10月签署的总统令理论上允许州长们更严格地控制其地区的经济，以满足军队的需求，但实际上州长与地方上安全部门的代表们分享了这些权力。州长们被要求亲自处理政治敏感和危险的问题，但很多情况下，他们都推卸责任，并对当地企业和政府机构施加压力。这正是2021年俄罗斯发起的疫苗接种运动时发生的情况，当时一些地区政府获得了私人组织的帮助，以提高疫苗接种率。州长们对公共和私人组织施加压力的情况再次发生——这次是让他们分担动员或重建的行政和财政负担。

地方精英的一种斗争方式是将基层问题结合起来，例如市长直接选举、公用事业税负上涨或垃圾回收问题。在一些政治更加多元化的地区，如新西伯利亚和哈卡斯，开始对互联网投票方式发难，导致今年有7个地区退出了试点。当然，这种策略可能是危险的，并不总是成功。由于联邦政府对战争问题的重视，任何破坏州政府在这一领域形象的行为都是不可接受的。2023年初，伊热夫斯克居民抗议将购物中心改造成无人机工厂时，市长被立即解职。然而，在这种情况下，边界是模糊的。由克里姆林宫任命的州长必须把重点放在经常相互冲突的优先事项上：控制当地精英，建立对地区机构的信任，并遵循克里姆林宫的军事议程。因此，我们有可能在未来看到更多类似的冲突。

当然，这些与20世纪90年代发生在财政和政治上独立性更强的地区精英与较弱的联邦政府之间的冲突相去甚远。目前联邦和各州之间财政关系的性质是明确的。然而，这些新出现的公开分歧表明，资金越来越紧张，地区政府将不得不想出新的方法来获得资金——从联邦预算或其他地方获得。当然，地方基层的倡议和独立代表也是重要的，因为他们当选为市议会和地区立法机构的代表后，能够将某些问题提上议程。

原文题目：The limits of centralization
原文出处：https://ridl.io/the-limits-of-centralization/
编译：王建平