2023年6月12日，联合国教科文组织总干事奥德蕾·阿祖莱（Audrey Azoulay）召集了该组织193个会员国的代表并宣布：美国已正式通知总干事，根据具体的资助计划，美国决定于2023年7月重新加入教科文组织计划，并在期限内缴清所欠的6亿多美元会费。6月30日下午，随着“与美利坚合众国作为会员国重返本组织有关的财务问题”的决议草案以绝对多数获得通过，美国在7月全面重返教科文组织的所有条件均已具备。

联合国教科文组织193个国家代表正在针对草案举手表决（图源：https://www.unesco.org/en/articles/united-states-america-returns-unesco-very-large-majority-member-states-vote-favour ）

一、“反复横跳”的美国--在联合国教科文组织“退群”与“加群”的历史

联合国教育、科学及文化组织，简称“联合国教科文组织”（UNESCO），成立于1945年，总部设于法国巴黎。联合国教科文组织70多年以来，一直致力于推动各国在教育、科学和文化领域开展国际合作，以此共筑和平。但是，随着时代的发展，这些领域不可避免地越来越被政治渗透，教科文组织也日益成为各国为各自利益角逐的场所。

1984年，冷战最后的高峰时期，里根（Ronald Reagan）政府指责联合国教科文组织存在腐败和管理混乱、单方面倒向苏联等问题，随即宣布美国退出该机构。这是美国第一次退出联合国教科文组织。直到2003年，时任美国总统的小布什(George W. Bush)才带领美国才再次重返该组织。这第一次重新“入群”，被推测，应该和2001年发生的“9·11”事件有关。“9·11”事件以后，美国为推动全球反恐合作，并在伊拉克战争中争取到更多的支持者，需要重返该组织来获取更多的政治筹码。

2017年美国再次退出联合国教科文组织，理由之一是对组织的反以色列倾向的担忧。此外，美国还指责UNESCO在管理和财务方面存在问题，并特别强调该组织需要进行重大改革。当年以色列和美国同步退出了联合国教科文组织。

直到最近3月，布林肯（Anthony J.Blinken）国务卿新放出消息，提出美国应该重返联合国教科文组织。随后，国务卿就表明了美国“返群”的根本动机：“中国是联合国教科文组织最大贡献者，拥有巨大影响力。美国不参与其中，就失去了塑造该组织行为的机会。”一言以蔽之，就是为了平衡和削弱中国的影响力。

国务卿布林肯呼吁国会同意出资1.5亿美元，让美国重返联合国教科文组织（图源：https://www.hurriyetdailynews.com/blinken-seeks-us-funds-for-unesco-to-counter-china-181816 ）

二、加群，为了对标--平衡中国在该组织日益增长的影响力和参与人工智能相关规则制定的前景

中国在联合国教科文组织日益增长的影响力，让美国政府感受到了潜在的威胁。在几年之前，中国所缴纳的会费只占教科文组织全部会费的8%左右，但是至2023年，这个百分比已经升至高于12%；在支持非洲建设方面，中国政府支持联合国教科文组织保护非洲世界遗产,促成了“教科文组织-非洲-中国世界遗产能力建设与合作论坛”等项目的召开，提高非洲地区在《世界遗产名录》中的代表性，并提高世界遗产保护和管理专业人员的能力；在文化、教育方面，联合国教科文组织设立孔子扫盲奖，中国政府则积极展开丝绸之路相关文化交流项目，搭建世界各国年轻人文化交流平台等。中国愈发突出的贡献，已经让联合国教科文组织把中国列为了“战略伙伴”。

中国今年缴纳的会费是各成员国中第一，远超第二名的日本（图源：https://core.unesco.org/en/sources-of-funding）

美国的官员、国会议员对于中国在该组织影响力增长的评价。为重新加入联合国教科文组织，拜登政府计划向国会申请 1.5 亿美元的拨款以支付会员费。它还表示，在随后的几年中将提供类似的捐款，直到该国完全偿还会费。布林肯国务卿在提交关于预算的报告时，也表示：“我坚定地认为我们应该再次回到教科文组织，这不是向教科文组织示好，而是因为目前在教科文组织发生的事情确实很重要，中国正在该组织内制定关于人工智能的规则、规范和标准。我们也需要在那里”，他说。“中国现在是联合国教科文组织最大的捐助国。这很重要。我们甚至不在谈判桌前。”

人工智能在该组织发展的重点前景；中国发展人工智能的主导地位，对于规则的制定和策划—具体数据和案例。为了促进人工智能技术在正确的道路上发展，教科文组织制定了世界上最全面的国际框架，以塑造人工智能技术的开发和使用。在2021年11月的教科文组织大会上，193个会员国通过了《人工智能道德建议书》（The Recommendation on the Ethics of Artificial Intelligence）。这份历时两年制定的综合文书，是来自世界各地的专家、开发人员和其他利益相关者进行最广泛的全球磋商过程的产物。中国在建议书的指定过程中发挥了巨大的作用，协调各方积极推进相关事务的谈判。这对于美国政府而言是极具威胁性的。在当今世界最重要的技术的演变中，美国政府自然不会让最大的竞争对手——中国，拿到主动权。瑞典乌普萨拉大学和平与冲突研究教授阿肖克·斯温（Ashok Swain）表示，尽管联合国教科文组织的政策文件只是建议性的，但它们在意识形态上仍然具有巨大的重要性。就人工智能而言，他表示美国可能面临的危险是中国“对民主和人权等问题的看法截然不同”。“如果中国全面控制如何制定人工智能的规则和条例，美国的意识形态利益及其承诺将受到挑战。我认为这足以让美国感到担忧。”

因此，美国政府认为其自身有必要重返联合国教科文组织，在这个平台上做出相应的努力来平衡中国日益上升的地位和所谓“在人工智能领域的主导权”。

三、反复横跳的根本原因：美国的“地位外交”与政策开放性的影响

美国在各种国际组织中反复退出又加入已经不是什么秘密了。归根结底，美国针对各国际组织采取的政策出发点还是为了自身的利益。美国著名现实主义学者约翰·米尔斯海默（John J.Mearsheimer）和斯蒂芬·沃尔特（Stephen Walt），强烈建议，美国应进行战略收缩，减少海外参与，将更多精力放在促进国内安全和繁荣上，而不是一味充当“世界警察”。而具体影响美方行为的因素，则可以认为维护其在国际社会中的地位和美国政府自身的政策开放性这两个主要变量共同作用,塑造了美国针对联合国教科文组织反复退群和入群的行为。

从维护其既有国际地位出发的思考方式，会导致美国政府直接根据自身的利益考量来采取对应的手段，并决定退不退群：当美方具备有吸引力的退出选项,能对其他方面构成压力,同时改制阻力较小,谈判成本低时,美国的主导策略是在既有制度框架内谈判改制，促成其他力量的妥协；当退出选项本身吸引力较大,同时由于各方偏好差距及国际制度程序等原因而谈判成本较高,改制短期无法实现时,美国则倾向于直接退出策略。

实际看来，美国采取何种手段，还是取决于美国政府对于该国际组织重要性的考量和美方在该组织中的主导权有多大。进入21世纪之后，随着世界多极化的不断发展，美国单核地位被不断削弱，在诸多国际组织当中的影响力也不断减弱。在2015年的伊核协议中，特朗普政府就认为由于在伊和协议中伊朗可以通过扩大石油出口促进经济发展，不利于美国控制伊朗，且美国无法主导伊核协议的执行，在条约中并不占据核心地位，而选择了退出协定。

美国在各种国际组织，尤其是在巴黎气候协定和联合国教科文组织中反复进群退群的行为，也根源于其政策的开放性程度。政策自主性是指国家在某一特定国际制度中因其拥有的结构性地位而享有的依据自身意愿行事的自由度。结构性地位越高，则行事自由度越大，政策自主性越强。当美国在某一国际组织或国际制度中所享有的地位受到威胁或有所下降时，美国将发出“威胁退出”的信号，单边主义政府的执政会加速美国退群，而多边主义政府的执政会促使美国不退群。

奥巴马政府时期，美国政府较多地强调多边协调与合作，最终签署了应对全球气候变化的《巴黎协定》和解决伊核危机的《伊朗核协议》。但是在特朗普政府时期，美国政府奉行的外交政策就是明显的单边政策。当特朗普政府感觉到美国政府在《巴黎气候公约》中承担了过多责任，强调必须“对美国公平”，因而退群；2017年退出教科文组织，则是认定教科文组织伤害了盟友以色列的利益。除此之外，围绕呼吁和谈判的自主性竞争进程将影响美国退群的过程。当呼吁失效或者呼吁成功但是谈判失败的情况下，美国都会最终退出国际组织。在1984年和2017年，里根政府和特朗普政府都曾呼吁过改革教科文组织的决策机制和运行结构，让美国的利益可以得到更充分地尊重，但是两次呼吁都失败了。这也直接导致这两次美国政府都选择最后从教科文组织中退群。反观2003年小布什政府和今年拜登政府重新入群，都是在联合国教科文组织的欢迎之下和大部分成员国赞同之下回归的，对于美国利益是有关切的。

由此可见，这两大因素对美国在国际组织中的行为产生了重要影响。但是归根结底，美国的行为还是从其自身利益出发，颇为“蛮横无理”，这对于美国政府建设负责任的大国形象是非常不利的。

四、结语

美国作为UNESCO的创立者之一，长期以来对于该组织有着巨大的影响力。客观上来说，人类在科技、文化、教育等领域的发展需要美国担当其对应的责任。但是美国政府只从自身利益考量出发、说一套做一套，“反复横跳”的做法，其实质仍出于维护美国自身地位的基本逻辑。这只会加速其国际信誉的消耗，进一步损害其国际形象。

最后，我们还是要援引一下中国外交部发言人汪文斌先生对美国重返联合国教科文组织一事做出的评论。“作为国际组织的成员是很严肃的事，如果美方这次是真心诚意重新加入，就应展现遵守国际规则、尊重国际法治的诚意，切实履行作为一个负责任国家应尽的国际义务，包括尽快全额补缴拖欠教科文组织多年的会费，不能把加入国际组织当作逛公园，想来就来，想走就走；更不能把国际组织当作地缘政治的博弈场，假国际社会之公谋求维护所谓自身‘全球领导力’之私。”唯有如此，才能够重塑美国的国际形象，共同实现教科文组织的历史使命。

作者简介：黄泓远，北京外国语大学外交学本科生；海国图智研究院研究助理。
参考文献
[1] The United States of America announces its intention to rejoin UNESCO in July, https://www.unesco.org/en/articles/united-states-americaannounces-its-intention-rejoin-unesco-july
[2] Foreign Secretary Anthony Blinken suggests the US return to UNESCO — to oppose China, https://newsbulletin247.com/world/294391.html
[3] Sources of Funding, https://core.unesco.org/en/sources-of-funding
[4] Government of China: Capacity Building and cooperation for World Heritage in Africa,https://whc.unesco.org/en/partners/503
[5] China’s support and contribution to UNESCO, https://www.globaltimes.cn/content/1202025.shtml
[6] Blinken seeks US funds for UNESCO to counter China, https://www.hurriyetdailynews.com/blinken-seeks-usfunds-for-unesco-to-counter-china-181816
[7] Artificial Intelligence, https://www.unesco.org/en/artificial-intelligence
[8] China, AI and a say on world order: Why the US wants back in UNESCO, https://www.france24.com/en/americas/20230613-china-ai-and-a-say-on-world-order-why-the-us-wants-back-in-unesco
[9] 刘铁娃，《霸权地位与制度开放性: 解释美国对联合国教科文组织影响力的演变》，载《国际论坛》，2012 年第14 期第6卷
[10] 陈拯，《霸权国修正国际制度的策略选择》，载《国际政治科学》，2021 年第6期
[11] 韩一元，《美国退出联合国教科文组织背后的逻辑》，载《世界知识》，2017 年第21期
[12] 李志永，《政策自主性与美国退群外交》，载《世界经济与政治》，2022 年第4期
[13] 外交部发言人评美国计划重返教科文组织：不能把加入国际组织当作逛公园， http://www.news.cn/world/2023-06/13/c_1129691862.htm