一、与中国竞争：从奥巴马到拜登

2010年以来，中国经济实力大幅提升，美国对华经济防范色彩愈发浓厚，连续三任美国政府都相继出台了旨在牵制中国崛起的国际经济战略。其中，拜登就任后推出的“印太经济框架”（IPEF）是现阶段美国加快部署对华战略竞争的主要国际制度工具。

奥巴马时期，美国的对外政策从安全进一步转向以经济复苏为核心。《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）作为美国对华经济战略的1.0版，是奥巴马政府提出并努力推进的区域制度战略工具，其特点是抛开中国并联合另外11个国家建立一个高水平的区域自由贸易协定，以制度来“规锁”中国。这是美国“重返亚太”战略的一项制度安排，既有出于区域经济整合的考虑，也包含明显的地缘政治目的，其侧重点在于新建排除中国的区域制度安排以重获亚太经济领导权。

特朗普就任后，其宣布退出TPP，彻底摒弃对华“接触”思想，将中国界定为“战略竞争者”和“修正主义国家”，以更加强硬的行动来应对中国的经济竞争压力。在这一时期，特朗普并没有延续奥巴马政府对盟伴国家的重视，而是更多从自身实力地位出发，推出以“关税战”和“科技战”为支柱的“贸易战”作为对华经济战略的2.0版，试图逼服中国。这在很大程度上宣告了美国持续四十多年之久的对华经济“接触”战略的终结，竞争与遏制色彩大幅提升。

目前来看，作为美国对华竞争工具1.0版的TPP已经被特朗普废除，2.0版的贸易战也并没有让中国屈服。奥巴马和特朗普时期的对华经济战略虽然都未取得“成功”，但是都留下了非常重要的“战略遗产”。拜登就任后，推出了“印太经济框架”这一3.0版的对华经济战略，以弥补大国战略缺少经济抓手的缺憾，其本质在于使美国能够借其盟伴力量在长时段内竞赢中国。

二、打造IPEF：拜登政府的经济外交行动

在前两任政府“战略遗产”的基础上，拜登政府为适应不同盟伴国家的特殊性和各大重要议题的专业性，着手推动IPEF的筹建。

2021年，拜登在东亚峰会上首次提出将着手新建IPEF，其最初聚焦于贸易便利化、数字经济、供应链韧性、清洁能源、基础设施和劳工标准六大领域。最终，在2022年5月23日，IPEF正式启动，这六大领域被凝练为互联经济、弹性经济、清洁经济和公平经济“四大支柱”。9月，14个成员国于洛杉矶召开部长级会议，发表关于四大支柱的共同愿景声明。围绕不同支柱，拜登政府团队开启了紧锣密鼓的经济外交行动。

第一个“互联经济”支柱是贸易领域，其工作由美国贸易代表办公室（USTR）领导。其中数字经济是USTR着重推行的领域，美国意在利用这一新经济模式来创造就业增加财富，掌握数字经济的规则制定权和数据主导权。为此，美国一方面与国际电信联盟（ITU）、WTO等国际组织开展“大多边”外交，与此同时，也与新加坡、日韩等特定国家举行双边和“小多边”外交。

IPEF其余三个支柱由商务部牵头。其中，“弹性经济”支柱的核心是供应链，其最大的战略意义在于推动“印太”区域竞争，拉拢更多国家来共同“蚕食”中国的全产业链优势，打击中国“世界工厂”的地位。为此，美国通过关键矿产联盟和技术联盟这两大抓手，积极建立矿产安全伙伴关系（MSP）、芯片四方联盟（Chip 4）等小团体，并兜售“友岸外包”等供应链相关概念，以推动其“供应链韧性”战略。

“清洁经济”则是瞄准新能源和基础设施建设这两大中国优势领域。美国为了获得能源转型过程中的巨大利益，采取国内外并举的方式，一方面出台多项产业政策投资国内以培育新能源产业，另一方面利用经济外交寻求盟伴的支持和投资。为了削弱中国基建优势和“一带一路”的影响力，美国则对基建市场供需两端展开“双管齐下”的经济外交活动，在争取发达国家资金支持的同时，也积极开拓美洲和非洲的基建市场。

“公平经济”支柱的实质则是美国利用自身在金融、投资领域的优势地位，进一步巩固其在资本跨国流动中的规则制定权和主导权，以保护美国公司在“印太”投资的利益。

总之，IPEF已经成为美国打造“经济印太”与中国竞争的重要制度工具，是美国针对中国经济优势所采取的一项有的放矢的经济战略。

撰       稿：赵   菩
排版编辑：许   悦