一、IPEF：“四大支柱”与六对关系

拜登就任后，第一时间宣布“美国回归”，开始重新回归多边主义的道路，但却彻底放弃曾经谈判8年之久的“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），于2022年5月23日宣布启动“印太经济框架”（IPEF），以相互关联且彼此支撑的“四大支柱”确立同中国竞争的关键领域。

第一大支柱“互联经济”为贸易领域，由美国贸易代表办公室（USTR）领导，数字经济为重点方向。其余三大支柱谈判由商务部牵头。在“弹性经济”方面，供应链是其核心内容。“清洁经济”则是瞄准新能源和基础设施这两大中国优势领域。“公平经济”的目标是为企业和工人提供公平而透明的竞争环境，其实质是美国利用在金融、投资领域的优势地位，借机主导新兴技术和新兴市场规则。IPEF提出的四大支柱是中美经济竞争的核心战场，也是国家经济安全最敏感的领域。

这四大支柱并非相互孤立或排斥，而是存在互为支撑的六对关系（见图1）。

图1 IPEF四大支柱及相互关系

四大支柱明确了美国亚太区域经济战略的重点发力方向，而不同支柱间的支撑关系又展现了美国在亚太地区实施经济战略的具体路径。

二、从TPP到IPEF：十点不同

IPEF与TPP一样，是一项美国对华战略竞争的地缘政治和地缘经济双重工具，并且二者在促进贸易、保护劳动、环境治理、设立标准等方面也具有相似的目标。但通过对比二者在十个方面存的实质性差异后能够发现，IPEF相对于TPP有了显著的制度创新（见表1）。

表1 TPP与IPEF对比

IPEF相比于TPP的十个变化反映了拜登政府根据现实条件所做的战略调整，已经成为美国打造“经济印太”与中国竞争的重要工具，但这种创新未来能够对中国造成多大程度的伤害，取决于未来双方博弈的具体策略。

三、美国战略调整的双层动因及对华影响

IPEF常因约束力较弱而被一些国家视为一个“跛脚”战略，但根据IPEF的特点来看，它更可能是拜登政府为适应新现实而进行的战略调整和制度创新。

从国内层次来讲，美国亚太区域经济战略的调整是为了超越经济与政治的双重约束。首先，美国自身面临复苏乏力、通胀高企等一系列难题，而IPEF作为一个较为松散的框架能够在战略投入上更加灵活。但这种灵活性在减少美国成本的同时，也存在动力不足的问题。美国要想获得成员国的支持，就必须为这些国家提供实实在在的利益。为了在这种实力与投入之间的矛盾和困境中实现目标，美国则另辟蹊径将从中国转移出的产业作为对其盟伴国家的回报。其次，在国内政治上，美国国内面临着空前的分裂和极化情况，拜登为了回应国内选民的诉求，必须将注意力着重集中于处理国内问题的议程上来。在政治程序上，IPEF也不是需要国内立法机构批准而具有约束力的贸易协定，只是一项行政行动，能够避免国会党派政治的掣肘。

从国际层次来讲，美国调整亚太区域经济战略是为了获得制度领导与盟伴支持的双重需要。从美国引领国际制度的必要性来看，一方面，由于新议题的出现，现行制度的的缺失难以对全球重大问题实现有效治理；另一方面，国际多边平台已经成为国家间竞争的重要“战场”，而国际制度也已经是大国竞争的重要“武器”。从美国对其盟友和伙伴国家的需要来看，美国不仅需要联合其盟伴国家，进一步缩减中国国际活动的空间，也要防止盟友对美国退出市场后缺失份额的替代与填补，降低美国对中国的打击效果。

从中美经济竞争的角度而言，IPEF每一个“支柱”都是旨在削弱中国关键经济领域优势的“武器”。在数字经济领域，美国会同中国展开新一轮的贸易规则竞争、争夺数字贸易伙伴，排挤中国数字贸易份额，抢占数字贸易这一新兴领域的主要市场。在“清洁支柱”下，美国要利用与IPEF相互嵌套的多个机制推动中国光伏、电动汽车等产业从国内迁出，与中国在清洁能源技术展开竞争。“弹性经济”支柱则将产业政治化，利用霸权地区施加政治强力，扭曲经济要素流动的自然规律，拉拢亚太国家积极对中国制造进行生产替代，推动全球产业格局的重构，打击中国“世界工厂”的地位。“公平经济”的本质就是美国推动区域国家进行竞争，争取规则主导的制度较量，并利用美国资本的海外扩张获得高额回报。但对于IPEF未来会对中国的影响，这取决于中美双方未来的博弈策略，也受到国际多方因素的影响，目前国内外各界观点都尚无定论。

总而言之，IPEF的推出是美国根据现实条件的变化和需要综合考量的结果，是一项超越传统贸易协定的新型经济安排。这种安排体现出更强的现实适应性，正如美国贸易代表戴琪所说，其是美国应对挑战的真正典范（model）。
 

撰       稿：赵   菩
排版编辑：邹   玥