导语

美国总统拜登宣布，”美国回来了”，他试图向世界各国领导人保证美国对多边主义的承诺以及与盟友和伙伴的重新接触。然而，拜登政府是在东南亚对美国实力的看法急剧下降的情况下上任的。同时，长期以来东南亚国家对中国的担忧也在不断增加。文章分析了拜登政府在寻求加强与东南亚国家的关系作为其更广泛的印太战略的一部分时所面临的机遇和障碍。

文章首先简要概述了过去十年美国对东南亚政策的轨迹，追溯了从奥巴马政府的“再平衡”政策到特朗普政府的“自由开放的印度-太平洋”战略的转变，以说明每项政策的哪些方面及为什么在东南亚受到欢迎。然后概述了拜登政府的印太政策、东南亚在其中的位置以及美国迄今为止对该地区的外交努力。拜登政府与东南亚的交往起步较慢，有一种明显的看法是，四国集团而非东南亚国家联盟（ASEAN）才是交往的首选工具。当促进健康安全和经济复苏成为东南亚的关键利益时，疫苗外交为美国提供了一个机会，而缺乏贸易战略则是一个障碍。东南亚国家大多热衷于加强与美国的关系，但也不希望被视为加入美国发起的反华遏制政策。

美国回来了？恢复美国在东南亚信誉的机遇和障碍
America Is Back? Opportunities and Obstacles to Restoring U.S. Credibility in Southeast Asia
作者 | Ann Marie Murphy
译者 | 贾雨薇
来源 | Asia Policy、国政学人

一、美国政策的转变引发东南亚对美国承诺的担忧

长期以来，东南亚国家一直认为他们与美国的关系是一种矛盾的接触，因为美国对该地区的政策随着时间的推移发生了巨大的变化，引起了人们对华盛顿承诺的担忧。奥巴马政府的再平衡政策旨在通过将外交政策的重点从中东转向亚洲来解决这些担忧。再平衡政策是多方面的：安全方面，要求增加美国在该地区的海军存在；经济方面，即跨太平洋伙伴关系（TPP）；多边方面，支持东盟领导的区域架构。

特朗普政府优先外交政策放弃了再平衡政策中的经济和多边方面的内容。特朗普总统退出TPP，这对一些地方的经济改革者造成了巨大的打击，如越南和马来西亚为使TPP在国内获得通过而投入了大量政治资本。特朗普对中国的单边贸易战也是不受欢迎的，因为它破坏了供应链。奥巴马在任的八年中，有七年出席了东盟的年度会议。

相比之下，特朗普只出席了一次，而且他的政府从未任命驻东盟大使。这不仅让人质疑美国对东南亚的承诺，也为中国扩大影响力创造了空间。拜登的上任导致了对“再平衡2.0”的预测。拜登政府以多种方式表明其对印太地区的重视：《临时国家安全战略指导》指出，美国在印太地区和欧洲的存在将是“最强大的”；印太地区局是国家安全委员会中最大的机构；新上任的美国印太司令部司令约翰·阿奎利诺上将认为，“印太地区是对美国的未来影响最大的地区，是我们最大的东道国，安全挑战，并且仍然是美国的优先战场。”然而，拜登延续了特朗普对中国的竞争立场。

鉴于东南亚的地缘战略地位，人们会认为它在美国外交政策议程上的重要性会与印太地区的地位同步上升，但这似乎只发生在某些国家，而不是整个地区。在强调盟友和伙伴重要性的《临时国家安全战略指导》文件中，根本没有提到该地区的两个正式条约盟友泰国和菲律宾。

二、南中国海

美国在东南亚的主要利益是通过该地区的战略海上交通线实现航行自由。在特朗普执政期间，美国的政策主要侧重于通过口头支持《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和通过航行自由行动，主张在国际法允许的任何地方飞行、航行和作业的权利。一些与中国有领土争端的国家对这些海军行动表示支持，但其他国家则持谨慎态度，因为这些行动加剧了紧张局势，在不保护领土完整或主权权利的情况下有可能与中国发生不必要的冲突升级。正如邦妮·格拉瑟和格雷格·波林最近所论述的那样，许多东南亚国家根据美国是否帮助捍卫海洋权利，特别是针对中国日益强硬的活动，来判断美国对该地区的承诺。到目前为止，美国还没有一个有效的战略来对抗中国，部分原因是东南亚国家本身不愿意反击中国。

三、四方会谈与东盟会谈

四国集团，而不是东盟，似乎已经成为拜登政府选择的地区机制。拜登就任后仅数周，就大张旗鼓地举办了首次（虚拟）四方领导人峰会。虽然峰会的最后公报没有提到中国的名字，但很明显，该机制在2020年举行了首次联合海军演习，其目的是为了遏制中国。然而，在布林肯命运多舛的视频会议之后，美国与东南亚的外交接触有所回升。副国务卿温迪·谢尔曼在5月底和6月初访问了印度尼西亚、泰国和柬埔寨；国防部长劳埃德·奥斯汀在7月访问了新加坡、越南和菲律宾；国务卿布林肯在8月参加了与东盟各国外长的虚拟多日会谈；副总统卡马拉·哈里斯在8月底访问了新加坡和越南。奥斯汀在访问中试图向地区领导人保证，美国仍然支持东盟。在回答华盛顿是否将四国集团置于东盟之上时，他表示，美国认为这两个机构是互补的，而不是竞争的，它们各自在该地区建立更大的稳定与和平方面发挥着重要作用。这清楚地表明，美国官员往往认为东盟只是一个空谈场所。

四、缅甸政变及其对东盟的挑战

与东盟接触可能是表明美国对东南亚承诺的一种方式，但它是否是解决地区问题的有效机制却很值得商榷，它对2021年2月1日缅甸政变的无效反应就说明了这点。这次政变推翻了几个月前以压倒性多数票选出的政府，导致了反对派民族团结政府的成立，造成了该国官僚和治理结构的崩溃，并助长了一场大规模的人道主义危机。缅甸政变违反了东盟的基本准则，有人预测缅甸可能成为像叙利亚一样的失败国家，这也对地区稳定—东盟存在的核心理由—构成了巨大威胁。3月，东盟与缅甸军政府达成了五点共识，其中包括要求立即停止暴力，启动调解，并提供人道主义援助。美国支持东盟的五点共识，并对主要的政变领导人和军事企业实施制裁，但军政府获得中国和俄罗斯支持的能力降低了美国和东盟的影响力。

建立一个团结的、有凝聚力的、促进地区秩序的东盟符合美国的利益。缅甸政变对东盟的生存威胁越来越大，因为它放大了该组织的分歧。印度尼西亚、新加坡和马来西亚率先向军政府施压，要求其解决冲突，而泰国军政府、越南共产党政府、菲律宾民粹主义政府和文莱苏丹国则不愿意谴责将军们。如果东盟不能克服其内部分歧，那么就越来越难设想该组织能建设性地促进地区秩序。而一个缺乏凝聚力的东盟会使该组织更容易受到中美竞争的影响。

五、拜登的民主议程

缅甸政变，许多东盟国家不愿意谴责政变，说明拜登政府的价值观议程面临障碍。拜登多次强调民主作为美国政策组成部分的重要性，呼吁召开民主国家峰会，并声称“民主是自由、繁荣、和平和尊严的关键。”

但这些观点并没有得到东南亚精英的广泛认同，尽管许多公民可能接受这些价值观。多年来，东南亚的民主一直在退步，而亚洲民主动态调查一直发现，东南亚的受访者更重视善治，而不是民主价值，认为它是政权合法性的来源。正如印度尼西亚前外交部长马蒂·纳塔莱加瓦（Marty Natalegawa）所指出的，东南亚对民主的促进存在着严重和非常强烈的怀疑，认为它是外部强加的东西，对不干涉政策造成损害。由于特朗普和拜登政府都将中美竞争归结为民主和威权治理模式之间的价值竞争，这种戒备心理也随之增强。

六、经济参与

东南亚依赖贸易的国家曾希望拜登对多边主义的承诺会使特朗普时代的关税被取消。然而，拜登政府已经采取了一些措施来纠正东南亚人所认为的惩罚性经济政策，例如，由于印度尼西亚对美国的贸易顺差而威胁对其进行制裁，并将越南定为货币操纵国。

所有东南亚国家在疫情期间都遭受了经济损失，恢复经济增长是整个地区的首要国家利益。美国在促进经济复苏方面的援助将在很大程度上使该地区确信美国已经回来了，但它是否会实现仍是一个未知数。华盛顿缺乏一个多边工具，通过它来与该地区接触，并帮助促进经济领域基于规则的秩序。TPP受到许多亚洲改革者的赞赏，不仅因为它承诺提供更多进入美国等市场的机会，还因为它制定的标准、规范和规则将帮助这些国家提升工业曲线，控制腐败，并减少对中国的依赖。

七、疫情援助和疫苗外交

在新冠肺炎疫情的第一年，大多数东南亚国家表现良好，其中一些国家—如越南、新加坡和泰国—在应对方面名列世界最有效之列。在此期间，中国成为主要的卫生援助提供者，44.2%的受访东南亚人将中国列为主要的援助来源，而美国为9.8%。特朗普坚持将新冠肺炎疫情标记为“中国病毒”，使该大流行病成为中美竞争的另一个不必要的轴心。拜登政府为了更有效地应对新冠肺炎疫情，决定重新加入世卫组织，并提供疫苗，已经修复了其中的一些损害。

东南亚成为新冠肺炎疫情变种的中心，这为美国利用疫苗外交来表明其对东南亚的承诺提供了机会。美国制造的mNRA疫苗被广泛认为是世界上最有效的疫苗之一，全球各地对它们的需求都很大。印度尼西亚国防部长奥斯汀说，美国提供了4000万支“无附加条件”的疫苗。

八、结论

美国回来了吗？最近的官方访问清楚地表明，美国正试图表明其对东南亚的重新承诺，建立支持以对抗中国的强硬态度，然而，过去美国优先事项变化的经验意味着大多数东南亚国家仍然怀疑美国是否已经永远回来了。

来源：国政学人，"America Is Back? Opportunities and Obstacles to Restoring U.S. Credibility in Southeast Asia." Asia Policy, Vol. 28, No. 4, 2021, 作者：安·玛丽·墨菲（Ann Marie Murphy），塞顿霍尔大学外交和国际关系学院外交政策研究中心的教授和主任，译者贾雨薇为南京大学中美文化研究中心，版权归原作者所有，如有侵权请联系我们删除。