导语
中美之间日益激烈的战略与经济竞争促使美国重新关注东南亚。东南亚共有11个国家,地处印度洋与太平洋中心。然而,正如斯科特·马歇尔大使(Scot Marciel)在其新书《不完美的伙伴:美国与东南亚》(Imperfect Partners: The United States and Southeast Asia)中所描述的那样,美国仍有许多人对东南亚知之甚少。
但对于马歇尔大使来说,在其35年的职业生涯中,有很大一部分时间都在东南亚度过。1986年,正值人民力量革命推翻费迪南德·马科斯(Ferdinand E. Marcos)总统期间,马歇尔首次派驻菲律宾。此后,他又先后出任了首任美国驻东盟大使,美国驻印度尼西亚大使(2010-2013年),以及美国驻缅甸大使(2016-2020年)。马歇尔大使还曾任美国国务院东亚及太平洋事务局首席副助理国务卿,负责处理美国与东南亚的关系。
马歇尔现为斯坦福大学肖伦斯坦亚太研究中心东南亚项目组成员,他与《外交官》杂志(The Diplomat)的史坦吉欧研究员(Sebastian Strangio)就美国与东南亚关系的最新进展,谜一般的东盟,以及美国应如何对待“谨慎”的东盟等议题进行了交流。
斯科特·马歇尔谈美国与东南亚关系
Scot Marciel on the State of U.S.-Southeast Asia Relations
作者|Sebastian Strangio
译者 | 吴雨倩
来源 | https://https://thediplomat.com/2023/04/scot-marciel-on-the-state-of-u-s-southeast-asia-relations/
一、在这本书的序言中,您写道,“我在该地区的朋友常常谈到美国并不真正了解东南亚,或不知如何有效地与之接触。他们没有说错。”正如我们最近所见,该地区一些国家(其中主要是印尼),对被指煽动地区紧张局势的AUKUS的成立所作的反应。您认为美国决策者在处理东南亚问题时,最常见的失误是?
AUKUS的例子凸显了东南亚许多国家对加剧地缘政治风险的大国行为的高度敏感。QUAD也是典型例子之一。这并不是说这些倡议是错误的。相反,它们反映了一种趋势,即美国决策者有时没有充分意识到,诸如上述倡议的发展会让东南亚伙伴有多紧张。虽然我不知道AUKUS的情况是否如此,但美国决策者通常会认为,东南亚各国政府会如己所认为的那样,将美国在该地区的外交政策举措视作温和的,甚至是有益的。这反映出美国认为自己在大多数问题上都站在“正确的一边”,而忽视东南亚一些国家对美国的态度,与其对中国的态度一样谨慎。
然而,我在您所提及的引文中所表达的观点实际上更为宽泛。多年来,包括我在内的美国决策者一直在努力寻找与东南亚地区合作的最佳方式。这既反映了学术界和政府对该地区缺乏深入了解,也反映了与一个既没有强大的中央机构,也没有主要“话事人”的高度多样化的国家集团打交道的内在困难。参加东盟会议往往不会给东盟国家留下“深刻印象”,而定期访问多个东南亚国家又对高级官员来说不切实际。基于此,加之亚洲其他一些国家的规模与重要性,意味着美国决策者往往将外交重心置于中国、日本、韩国和印度。在没有重大危机的情况下,对东南亚的政策往往是对这些大国(尤其是中国)政策的必然结果。这导致了美国与东盟的接触频率不高,并且在这些有限的接触中,美国过度强调更广泛的战略关切,即与中国相关的议题,而非与东南亚自身。
二、您认为美国对东南亚的态度“不能简单地认为是其中国战略的必然结果”,这从侧面反映了美国对该地区的政策,在某种程度上仍受制于与中国日益对抗的关系。美国如何让东南亚相信,加强与该地区的接触并非仅是出于对中国的担忧?您如何评价拜登政府过去两年在这方面的做法?
拜登政府在这方面的做法比特朗普政府要好,特朗普政府与东南亚的许多互动都是与中国相关。虽然拜登政府在与东南亚接触时还是过多地关注中国,但其已做出了更大的努力集中讨论美国与东南亚的合作。东南亚国家充分意识到他们与中国来往的好处和代价,美国官员应该相信东南亚国家有能力保护其独立与主权。
同时,美国不应该过分担心中国与东南亚的接触,而应据自身优势,专注于在贸易、投资、气候变化、卫生、教育与安全等积极议题方面,与东南亚建立牢固而持久的伙伴关系,并在该地区建立美国将长期致力于与地区国家开展合作的信心。这意味着美国须采取实质性的贸易和投资议程,并在事关该地区的关键问题上给予更多资金支持。在不过多谈论中国的情况下建立这种牢固的伙伴关系,将缓解东南亚国家对美国参与地区事务的担忧。
三、在中美战略竞争日益激烈的背景下,人们经常听到东南亚国家的回应是,他们不想被迫在这两个大国之间做出选择。您同意该说法吗?这对美国的东南亚政策有什么影响?
这一假设的价值有限,因为没有人要求东南亚国家在这两个大国之间做出选择,甚至不清楚这种“选择”实际上意味着什么。尽管如此,这句话所代表的更广泛的信息是准确的。该地区的大多数国家都希望与中国和美国,及其他伙伴国保持良好关系,并不希望任何一个大国试图对其施压。
这对美国制定东南亚政策的启示是,重心不应放在阻碍这些国家与中国建立良好关系方面,而应放在证明美国自身是一个良好和可靠的合作伙伴。也就是说,当东南亚领导人访问中国并与中国关系往来密切,或当某个特定国家的立场似乎更倾向于中国时,不要过于担心。这种情况时而会发生。美国应把重点放在成为东南亚的“好伙伴”之上。我举一个具体的例子:佐科维总统执政时期的印尼与中国走得更近,但美国不应过分担心这一点。因为印尼始终保持高度独立的立场。此外,印尼与中国走得更近的部分原因是“一带一路”倡议正在为其优先基础设施项目提供资金。相反,美国决策者应该考虑采取何种措施来加强与印尼的关系,而非将矛头指向中国。例如,推进实施近期签署的价值200亿美元的“公正能源转型伙伴关系”(Just Energy Transition Partnership)将是美国实现这一目标的有效途径之一。
四、您曾担任首任美国驻东盟大使。您把东盟形容为一个“谜”(enigma),并注意到该组织常常让美国许多人感到“失望”。您认为美国官员不了解东盟的哪些方面?美国又该如何与东盟进行更具建设性的合作?
东盟不仅让美国许多人感到失望,甚至让东南亚内部许多人也感到失望。从组织架构上看,它并非为一个强大的超国家组织,而是一个相对松散的国家联盟。这些国家将东盟视为促进合作、避免国家间紧张关系、扩大集体声音,防止大国干预的地区组织。东盟以协商一致为基础的决策模式,及其不干涉成员国内政的立场,使其在很大程度上无法采取大胆行动。这在东盟在应对南海问题与缅甸当前的危机时均有体现。美国决策者有时没有意识到的是,对东南亚各国政府来说,维护成员国之间的广泛团结与友好关系,以及为该地区制定议程,是弥补这些缺陷的基本优先事项。
于美国而言,重要的是接受东盟的现状,并认识到它仍具价值。首先,我不认为东盟成员国几十年来没有发生过国家间冲突是巧合。其次,东盟在减少成员国之间的贸易壁垒方面正在稳步取得进展,从而推动其成为更具吸引力的投资目的地。再次,东盟的年度会议为美国高级官员提供了一个极好的机会。在此期间,美国可以与东盟十国领导人及其他国家领导人展开接触。通过持续出席这些会议与支持东盟工作,美国得以强化美国与东盟十个成员国的关系,并构筑起东盟认为美国是一个可靠和良好伙伴的信心。
五、在东南亚面临的挑战中,最具道德与政治紧迫性的是缅甸冲突,您曾于2016年至2020年担任美国驻缅甸大使。您如何评价东盟应对危机的方法?考虑到冲突的极端复杂性与中国的邻近性所带来的限制,您认为美国能发挥最大作用吗?
我认为东盟于2021年4月达成的五点共识(The Five-Point Consensus),及其不邀请军政府代表参加东盟的重要会议,从而为缅甸问题作出的努力十分有意义。然而,五点共识“失灵”了,一方面是因为军政府拒绝妥协,另一方面是因为这一共识本身基于一个有缺陷的假设,即缅甸危机可以通过对话达成政治妥协来解决。现在的问题是,东盟内部存在分歧,无法就一种不同的或更大胆的方式达成一致,这就是为什么它继续坚持五点共识。虽然我希望作为东盟轮值主席国的印尼能采取更主动的行动,例如,与缅甸民族团结政府(NUG)和主要民族团体公开会面,并明确表示不接受军政府的虚假选举结果。但我并不认为东盟整体会采取果断行动。这就是为什么我呼吁美国在支持民主力量方面发挥更大的领导作用,包括通过提供更多援助,并在制裁问题上与志同道合的国家加强协调。
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