2023年2月1日，加州圣何塞地方法官爱德华·戴维拉（Edward Davila）拒绝了美国联邦贸易委员会（FTC）以“反垄断”为由阻止Meta收购VR初创企业Within Unlimited的请求。2月7日，FTC表示将不提出上诉。这是自拜登任命莉娜·汗（Lina Khan）出任FTC主席以来，民主党人在反科技巨头垄断方面遭遇的又一重大失利。与大多反垄断案聚焦于成熟领域的市场竞争不同，Meta收购Within案的交易规模并不算大且涉及业务是新兴的虚拟现实（VR）产业。FTC指责Meta的收购将扼杀VR市场未来的潜在竞争，进而影响消费者选择与创新潜力，并基于该理据主张相应的监管和干预权限，可惜这一尝试未能得到法院认可。不过据FTC工作人员表示，暂时的失败不会削弱他们未来阻止“企业通过合并实现垄断”的决心。莉娜·汗领导下的FTC未来将如何锚定科技巨头，以呼应拜登政府“重新监管大型科技公司”的竞选承诺，这场反垄断游戏将对入局各方产生怎样的影响？
图源：Politico
一、FTC的“突袭”与“不成熟”的诉讼理据
Meta（前身为Facebook）是VR设备、应用商店、应用程序等多个层面的关键参与者，于2021年10月宣布收购VR领域一款热门健身应用Supernatural的开发商Within。这项小规模收购交易却引来FTC未经“事前警告”的突袭诉讼。2022年7月27日，FTC向美国加州地方法院提起诉讼并申请停止交易的初步禁令。FTC指出Meta已经拥有最畅销的VR健身应用Beat Saber，却没有凭借产品和技术优势与Within正面竞争，而是以收购对手来扩大市场份额，这将导致该市场内的竞争大幅减少或形成垄断。FTC 竞争局副局长约翰·纽曼（John Newman）称：“Meta此举是在购买通往顶峰的道路而非凭优势竞争。”
在听证会上，FTC认为到目前为止Meta在VR消费市场占据主导地位，因而具备锁定相关市场、扼杀潜在竞争的能力。根据国际数据公司（International Data Corporation）调查，Meta在2022年前三个季度的市场份额约为 85%，而位居第二字节跳动的Pico耳机仅占约7.5%的份额。Meta认为该行业仍处于早期阶段，苹果、谷歌等公司仍在开发竞争产品，FTC所谓的“反竞争”指控完全是虚空索敌。Meta副总法律顾问尼基尔（Nikhil Shanbhag）回应道：“Meta收购是为了向VR领域注入更多投资和技术创新，FTC那基于意识形态的猜测，从事实和法律上都难以证实。”FTC后续删除了诉状中关于Meta旗下游戏Beat Saber和被收购对象Within开发的Supernatural是“直接竞争对手”的表述。美国消费技术协会（CTA）主席加里·夏皮罗（Gary Shapiro）对此评价道：“FTC基于薄弱的法律理由干预对初创公司的投资，反而有悖公平之意。”
联邦贸易委员会主席莉娜·汗（Lina Khan）图源：纽约时报
对于诉讼手段失败的可能FTC内部其实早有预见，在反垄断方面莉娜·汗是一位立场强硬的新布兰迪斯主义（NEO-BRANDEISIAN）支持者，偏好以前瞻性的政府干预来消除市场中的不公平竞争。在内部讨论中她拒绝了不以诉讼阻止Meta收购的建议，带领她的民主党伙伴以3对2的投票优势决定展开对Meta收购案的反垄断调查。这些雄心壮志却引起了机构内部人员的不满与外流，2020年人事管理办公室的联邦员工意见调查中，近89%的FTC受访者对该组织表示满意，在接受调查的政府机构中排名最高。到2022年，这一数字骤降至60%左右。调查细节显示，受访者指出现任领导层是他们不满的主要原因。
二、“莽撞行事”还是“早有预谋”？
FTC阻挠Meta收购案的努力似乎一早就不被看好，这主要是因为FTC佐证Meta存在垄断意图的理据在美国过去的反垄断案中并不常见。最高法院明确涉及“垄断”的《谢尔曼法案》（the Sherman Act）第2条具备两个要素：（1）在相关市场中拥有垄断的权力（2）有意获得或增长这种权力（区别于卓越的产品、商业智慧、历史偶然因素带来的优势）。由于难以找到直接的经济事实证明Meta此次的收购行为与“未来潜在竞争的减少”有关，FTC无法就Meta在VR市场的现有支配力推证出它未来将滥用这一能力实现垄断。
尽管FTC此次起诉的法律理据并不充分，但这场针对新兴市场的高风险反垄断游戏是莉娜·汗有意而为。2022年4月，她在一次会议上表示法庭上的任何损失都将向国会发出信号——即立法者需要更新反垄断法，以更好地适应现代经济。自拜登上台以来，FTC主席莉娜·汗和美国司法部反垄断负责人乔纳森·坎特（Jonathan Kanter）一直在努力尝试一些失败风险较高的企业收购案，他们希望利用新的法律论据来阻止企业合并，就此让反垄断法的应用范围超越过去几十年来的局限。美国法律学者暨FTC前专员威廉·科瓦契奇（William E. Kovacic）评价道：“这届的FTC团队，比起前任，不会为输掉游戏而困扰。相反尝试一旦成功，它在反垄断方面的执法能力将向外扩张。”
早在2020年10月，众议院就针对亚马逊、苹果、谷歌和脸书（Facebook，后更名为Meta）四家大型科技公司展开反垄断调查。此次调查发现有超过41000封的邮件、备忘录及公司秘密记录能证明Facebook存在收购对手防止其危及自身主导地位的反竞争行为。Facebook长期吞噬潜在竞争对手却逃过了联邦监管机构的惩罚，过去在钢铁石油等领域积极有为的FTC及司法部在针对科技巨头时却未能及时阻止垄断发生。在对策方面它建议扩大联邦反垄断权力，为FTC等机构提供更多的法律工具以阻止未来的科技公司合并。
这些扩权改革的想法在当时受到国会内共和党人的强烈反对，而后部分共和党人提交的调查更是将重心从反垄断转移到在线审查。这一调查为民主党入主白宫后推翻特朗普时期一系列放松管制的措施埋下伏笔。2020年12月，FTC联合40多州检察长向联邦法院起诉Facebook并寻求拆分Facebook旗下Instagram和WhatsApp的永久禁令。FTC认为Facebook通过先后收购Instagram和WhatsApp两大通讯应用，成功垄断了个人社交网络服务，导致消费者几乎失去选择的自由。虽然此次诉讼仍以失败告终，但“Facebook收购潜在对手损害竞争”已被FTC等监管机构视为其实行垄断的系统性战略。
2021年1月，拜登选择民主党人丽贝卡·斯劳特（Rebecca Slaughter）出任FTC代理主席，而斯劳特一直主张FTC应更果断更迅速地惩罚科技行业的失误。2021年6月拜登正式任命以《亚马逊的反垄断悖论》一文出名的莉娜·汗为主席，她在文中批评道：“美国现有反垄断法律框架忽视了科技平台的商业模式带来的反竞争危害。”在此次阻止Meta收购行动的前期投票中，民主党人莉娜·汗、斯劳特、阿尔瓦罗·贝多亚（Alvaro Bedoya）都同意提起诉讼，而共和党人克里斯汀·威尔逊（Christine Wilson）与诺亚·菲利普斯（Noah Phillips）则投了反对票。目前拜登通过多次提名支持加强监管和反垄断的民主党人士，实现了对FTC机构的人员重组，为其实现“重新控制硅谷，反思当前为科技巨头提供法律保护”的政治抱负减少程序阻力。
FTC现任成员
三、对于科技公司是否需要推行“预防性反垄断”（Precautionsry Antitrust)?
FTC在该案中始终强调政府早期的干预行动对塑造新兴VR市场发展的重要性，这一点值得关注。不同于其他行业，数字平台存在一种特殊的“网络效应”——市场份额最高的业务、平台或网站将更加成功。当某一平台用户数量庞大时，它对其他的潜在用户吸引力更强，随着其服务的广泛使用消费者将被“锁定”，这在无形中形成了针对规模小或起步晚公司的进入壁垒，导致科技行业更容易实现企业集中并成为“赢者通吃”的市场。
FTC主席莉娜·汗作为企业集中度的主要批评者，她认为当涉及包括VR在内的尖端技术时，政府必须及时阻止违反竞争的行为，而不只是在公司已成为巨头的领域才进行干预。莉娜的这种“事前干预”理念是美国新布兰迪斯主义的体现。美国过去在反垄断相关的司法判决中长期受到伯克“政府介入应以消费者福利为标准，企业并购有利于消费者”思想的影响，因此即使行业高度整合，若企业巨头能持续提供满足消费者利益的产品和服务，政府不应贸然干预。而新布兰迪斯学派则指出旧有的新自由主义监管框架难以适用于数字经济时代科技巨头的营商模式，因此监管模式应从事后司法执法转向事前的竞争规则设计。
对此布鲁斯金学会（Brookings）研究员马克·麦卡锡（Mark MacCarthy）认为：“在新兴市场固化之前，联邦机构通过前瞻性的干预来防止垄断，有利于未来推进符合公共利益的政策。这种做法在过去美国的广播、航空、信用系统行业都取得了不错的成效。”不过也有来自华府智库信息技术和创新基金会（ITIF）的专家指出这将打击企业对新兴市场投资创新的热情，甚至还会损害美国作为科技强国的竞争力，将高新技术市场拱手相让给中国和欧洲的企业。
四、有待观察的余音
虽然法官爱德华·戴维拉未通过FTC的诉求，但他提出了一个关键的法律理论——“在新兴市场中收购竞争对手可能会损害竞争”，他还赞成FTC“目前互不竞争的企业之间的合并也可能违反《克莱顿法案》（the Clayton Act）第7条（该条禁止任何会严重削弱竞争并倾向于形成垄断的交易）”的主张。这些积极信号可能助推FTC未来在加强大型科技公司监管和反垄断方面采取更强硬的立场。但在国会立法方面，新任众议院议长的凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）先前接受《华尔街日报》采访时曾表示反对赋予反垄断机构过多的执法权力，并一直批评上届国会提出的科技反垄断提案。因此支持扩权、期望制定新反垄断法的进步民主党人士，与相对保守、警惕联邦机构权力过盛的保守共和党派之间的争斗，将成为影响反垄断游戏走向的不稳定因素。
参考文献
1.Meta wins fight to buy VR startup Within
https://www.theverge.com/2023/2/1/23575041/meta-within-vr-acquisition-ftc-antitrust-lawsuit-injunction-denied
2.FTC won’t appeal court decision permitting Meta to buy Within
https://www.theverge.com/2023/2/6/23588320/meta-within-ftc-microsoft-activision-antitrust-appeal
3.FTC Seeks to Block Virtual Reality Giant Meta’s Acquisition of Popular App Creator Within
https://www.ftc.gov/news-events/news/press-releases/2022/07/ftc-seeks-block-virtual-reality-giant-metas-acquisition-popular-app-creator-within
4.F.T.C. Sues to Block Meta’s Virtual Reality Deal as It Confronts Big Tech
https://www.nytimes.com/2022/07/27/technology/meta-facebook-vr-ftc.html?referringSource=articleShare
5.FTC’s Khan Overruled Staff to Sue Meta Over VR App Deal
https://news.bloomberglaw.com/antitrust/ftcs-khan-overruled-staff-to-sue-meta-over-virtual-reality-deal
6.The FTC’s Attempt to Block Meta’s Acquisition of Within Is Wrong on the Facts and the Law
https://about.fb.com/news/2022/07/ftcs-attempt-to-block-metas-acquisition-of-within-is-wrong/
7.US FTC Sees ‘Positive Elements’ After Losing Meta-VR Deal Ruling
https://news.bloomberglaw.com/tech-and-telecom-law/us-ftc-sees-positive-elements-after-losing-meta-vr-deal-ruling
8.Meta Won Approval to Buy a Virtual Reality App, But FTC Laid Groundwork to Halt Big Tech’s Next Deal
https://www.hollywoodreporter.com/business/business-news/meta-within-ftc-challenge-legal-ruling-1235319297/
9.Meta/Zuckerberg/Within, In the Matter of Meta Platforms
https://www.ftc.gov/legal-library/browse/cases-proceedings/221-0040-metazuckerbergwithin-matter
10.FTC’s case against Meta’s acquisition of Within seeks to shape the emerging VR market
https://www.brookings.edu/blog/techtank/2022/08/04/ftcs-case-against-metas-acquisition-of-within-seeks-to-shape-the-emerging-vr-market/
11.The FTC’s Unfair Jab at Meta Is a Sharp Blow to the Nascent VR App Market
https://itif.org/publications/2022/07/29/ftcs-unfair-jab-at-meta-is-a-sharp-blow-to-the-nascent-vr-app-market/
12.American Precautionary Antitrust: Unrestrained FTC Rulemaking Authority
https://itif.org/publications/2022/01/31/american-precautionary-antitrust-unrestrained-ftc-rulemaking-authority/
13.Antitrust agency takes aim at the metaverse by suing Facebook
https://www.politico.com/news/2022/07/27/ftc-sues-facebook-vr-acquisition-metaverse-strategy-00048248
14.Mark Zuckerberg beats back FTC antitrust challenge
https://www.politico.com/news/2023/02/01/meta-ftc-zuckerberg-antitrust-00080015
15.Biden selects Slaughter as acting chair of Federal Trade Commission, Rosenworcel as acting chair of Federal Communications Commission
https://www.washingtonpost.com/technology/2021/01/21/biden-ftc-fcc-chair/
16.House investigation faults Amazon, Apple, Facebook and Google for engaging in anti-competitive monopoly tactics
https://www.washingtonpost.com/technology/2020/10/06/amazon-apple-facebook-google-congress/
17.Facebook’s FTC court win is a much-needed wake-up call for Congress
https://www.brookings.edu/blog/techtank/2021/07/07/facebooks-ftc-court-win-is-a-much-needed-wake-up-call-for-congress/
18.Why Losing to Meta in Court May Still Be a Win for Regulators
https://www.nytimes.com/2022/12/07/technology/meta-vr-antitrust-ftc.html?searchResultPosition=3
19.Analysis: Dealmakers grapple with unprecedented U.S. challenge to mergers
https://www.reuters.com/markets/deals/dealmakers-grapple-with-unprecedented-us-challenge-mergers-2022-12-27/
20.Using Antitrust Law To Address the Market Power of Platform Monopolies
https://www.americanprogress.org/article/using-antitrust-law-address-market-power-platform-monopolies/
21.The FTC’s populist push is jeopardizing its credibility
https://thehill.com/opinion/finance/3831531-the-ftcs-populist-push-is-jeopardizing-its-credibility
作者简介：陈影；南京大学国际政治研究生在读；海国图智研究院研究助理