导语

随着中国日益崛起为新兴大国，中国持续推动全球治理体系改革，以更好地适应其国家利益与价值观。中国在全球范围内提出了包括“一带一路”倡议(BRI)、命运共同体倡议、全球安全倡议 (GSI)、全球发展倡议(GDI)在内的多项全球倡议。上述倡议为应对全球发展和安全挑战提供了中国智慧、中国方案和中国资源，并将中国打造成为全球公共产品提供者的形象。

全球发展倡议（GDI ）由习近平主席于2021年9月在联合国大会上提出，旨在将“发展”置于全球宏观政策框架的突出位置。它的主要支持者是全球南方国家，包括发展中国家和欠发达国家。2021年，习近平主席宣布，中国将在未来3年内为发展中国家提供30亿美元国际援助。2022年，中国政府决定将南南合作援助基金升级为“全球发展和南南合作基金”，并在已有30亿美元基础上再增资10亿美元，同时加大对中国-联合国和平与发展基金的投入。时至今日，全球发展倡议在很大程度上仍是一份意向和原则声明，与经济合作与发展组织 (OECD) 成员国相比，其通过中国对外援助提供的资金规模相当有限。然而，全球发展倡议受到了包括东南亚在内的发展中国家的广泛欢迎。本文旨在理解全球发展倡议是什么，以及为何它在东南亚获得广泛支持。在此过程中，本文认为，全球发展倡议不仅仅是中国国际发展合作的“再激活”；它的意义和影响应置于中国经济理政方略，以及中国的发展主义模式是如何服务于中国国内政治、经济和外交政策议程的更大背景下来看待。东南亚学人特编译本文，供读者思考，本文原载于ISEAS-Yusof Ishak Institute，仅代表原文作者观点。

为何中国的全球发展倡议在东南亚广受欢迎?
Why Is China’s Global Development Initiative Well Received in Southeast Asia?
作者｜Hoang Thi Ha
译者 ｜ 吴雨倩
来源 |https://www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2023-9-why-is-chinas-global-development-initiative-well-received-in-southeast-asia-by-hoang-thi-ha/

一、理解中国发展合作“之外”的全球发展倡议（GDI）

根据习近平主席的愿景，全球发展倡议旨在解决“国家间和各国内部发展不平衡、不充分”的问题，从而将过去几十年中国和许多发展中国家以环境恶化与社会经济不平等为特征的粗放型经济增长方式，向以人为本的、高质量的、绿色的，创新驱动的发展模式转变。这一愿景被转化为全球发展倡议的八个优先领域，即：（i）减贫，（ii）粮食安全，（iii）抗疫和疫苗，（iv）发展筹资，（v）气候变化和绿色发展，（vi）工业化，（vii）数字经济，（viii）互联互通。

全球发展倡议寻求提升中国作为全球发展参与者和“负责任的发展中大国”角色的路径。它为中国现有的，以及新的发展合作成果搭建框架，并对它们进行重新包装、协同，以促进中国内部的协调与对世界的表达。全球发展倡议正式指定的项目由中国通过中国国际发展合作署(CIDCA)提供发展援助。国际发展合作署是全球发展倡议的主要执行机构，其成立于2018年，是中国国务院直属的副部级机构，负责支持南南合作和2030年可持续发展议程。国际发展合作署设立了全球发展促进中心，以促进全球发展倡议的实施。

全球发展倡议适应于过去十年中国国际发展合作的上升趋势，中国对多边开发机构和资金的自主援助翻了两倍多。2013年至2018年，中国在无偿援助、无息贷款和优惠贷款方面的对外援助总额约为400亿美元。2021的《新时代的中国国际发展合作》白皮书（以下简称“白皮书”）指出，中国领导人日益重视发展合作。白皮书将“国际发展合作”定义为：“在南南合作框架下，中国通过对外援助等方式在经济社会发展领域，包括人道主义援助方面开展的双多边国际合作”。由于中国将自己视作发展中国家，其发展合作也被视为“南南合作下发展中国家之间的一种互助形式”，而不是南北援助-接受关系。

尽管中国的官方声明和政策主要将全球发展倡议置于发展合作的视角，但全球发展倡议应在中国对发展中国家的经济政策的更大背景下进行考量。正如安西娅·穆拉卡拉（Anthea Mulakala）所指出的那样，“中国在南南合作中确立了发展合作方式，其要素比官方发展援助（ODA）更广泛，包含了投资、外交与其他方式。例如，通过“一带一路”倡议来实施。因此，全球发展倡议被视为与“一带一路”倡议平行和互补的轨道。这两项倡议都旨在将中国的资金、技术和人力资源(供给驱动)与受援国的经济和发展需求(需求驱动)相结合。“一带一路”倡议将中国的过剩产能进行输出，以填补其他发展中国家的基础设施缺口。同样，全球发展倡议的推动也需要将中国的全球参与与其国内经济议程协同起来，在习近平主席的“共同富裕”的经济思想指导下，中国国内经济议程日益转向可持续、包容和创新驱动式的增长。

“一带一路”倡议以增长为导向，其主要涉及硬基础设施领域的大额资本密集型项目，而全球发展倡议则更注重以发展为导向，依赖公共卫生、减贫、绿色低碳经济、数字产业、创新等领域的小型项目。这标志着中国正在从“大型基础设施”（mega infrast-ructure）向“小而美”的项目（small and beautiful projects）进行转变。在经历了多年的过度对外贷款之后，由于自身的经济困境、偿还问题与对外贷款的低经济回报，以及在“一带一路”伙伴国社会环境风险、不可持续债务，治理与腐败问题等因素的影响下，中国在基础设施融资方面变得更加谨慎。根据波士顿大学全球发展政策中心的一项研究，中国通过国家开发银行与中国进出口银行提供的海外发展融资在2016年达到峰值，而到2020年和2021年，海外发展融资规模收缩至仅105亿美元。

继“一带一路”倡议之后，全球发展倡议是中国发展观的最新体现。中国的发展观将经济发展作为稳定、安全与和平的基础，自20世纪70年代改革开放以来，便成为中国国内外政策的关键指导原则。据Evelyn Goh称，这些发展主义原则在后殖民时代的发展中国家中得到了广泛认同。因此，中国将全球南方视为关键，其广泛的经济参与及其发展话语将有助于中国在全球竞争中赢得比美国更多的朋友和合作伙伴。正因如此，南南合作在中国大战略中越来越重要，全球南方常常被描绘成与中国一家亲，命运与共的画面。

为充分理解全球发展倡议对国际政治的影响，我们应采用中国发展援助之外的视角，审视中国将如何有效、有力地将全球发展倡议作为一种外交和话语工具来宣传中国的治理规范，并将其他国家团结在支持中国的全球愿景及议程的联盟之中，从而削弱美国(和西方)在全球治理体系中的规范性影响与领导力。正如Joseph Lemoine和Yomna Gaafar所指出的那样，“中国希望通过全球发展倡议引领它所希望的发展新时代——不仅通过投资，而且通过主导对话”。本文正是在这一更广泛的背景下，探讨了全球发展倡议在东南亚地区的接受情况，以及它对中美在该地区的战略竞争可能产生的影响。

二、全球发展倡议在东南亚：思想与利益的交汇

解决发展赤字

大多数东南亚国家都是发展中国家，发展赤字巨大。这使得全球发展倡议对其政府而言是一个具有吸引力的提案。东南亚国家一致表示支持全球发展倡议。柬埔寨、印尼、马来西亚和泰国领导人出席了中国于2022年6月主办的全球发展高层对话。东盟十国均加入了联合国“全球发展倡议之友小组”（the Group of Friends of the GDI）。东盟将成为受益于该倡议的最大区域集团，其在首批全球发展倡议项目库的50个项目中占有14个项目（约占28%）。这些项目侧重于减贫、抗击疫情、粮食安全、气候变化和绿色发展。

全球发展倡议建立在现有的东盟-中国发展合作议程的基础之上。近年来，该议程越来越注重公共卫生、绿色转型与数字发展三个优先领域。新冠肺炎疫情推动了东盟与中国在公共卫生领域的合作。截至2022年8月，中国向东盟抗疫基金捐赠600万美元，并向东南亚国家提供超过6亿剂疫苗。在绿色转型领域，2021年，中国与东盟发布了《关于加强中国-东盟绿色与可持续发展合作的联合声明》，双方关于能源转型和能源恢复、森林管理、气候智能型农业，以及为应对气候变化等方面进行知识共享，以减缓与适应气候变化。在数字化转型方面，中国东盟共同制定并通过《关于落实中国－东盟数字经济合作伙伴关系的行动计划（2021－2025）》；自2021年起，双方每年通过中国—东盟数字部长会议开展政策交流；并在中国广西建立中国-东盟数字贸易中心。

除了上述新兴优先领域外，由于经济受到新冠疫情的冲击，东南亚国家也对全球发展倡议的减贫部分非常感兴趣。根据亚洲开发银行的数据，与疫情前的基本情况相比，新冠疫情在2021年造成了东南亚额外470万人陷于极端贫困的处境，并导致了930万人失业。而中国在过去40年里帮助8亿人摆脱了贫困，并于2021宣布消除了绝对贫困（每天低于1.90美元的门槛）。基于此，中国政府将减贫作为其发展合作议程的一个重点，呼吁建立一个“远离贫困的全球发展命运共同体”。东南亚大陆国家是中国在减贫领域对外发展援助的最大受益者之一。2000年至2014年间，这些国家加上越南，占中国对该地区援助的74%。更重要的是，中国在促进东南亚减贫方面的作用，是通过加强与该地区的贸易和投资关系所带来的经济机会来实现的。

展望未来，在发展知识共享方面遵循东盟与中国的合作也很重要，这是由中国在国际上合法化和推广“中国模式”的努力所推动的。同时，中方成立了国际发展知识中心 (CIKD)，以推动全球发展倡议落地落实，并承担建设2022年5月启动的中国-东盟发展知识网络秘书处。在《中国—东盟战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2021—2025）》框架下，双方一致同意加强政策沟通，促进在电子政务、公共部门改革、地方行政能力建设、环境治理、数字治理等方面的经验交流。

经济利益的汇合

除发展合作之外，还有一些经济动机使得全球发展倡议对东南亚和中国都具有吸引力。从中国方面来看，全球发展倡议更多的不是出于利他主义动机，而是需要将中国的全球参与与以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为特征的新发展阶段相结合。因此，中国国内经济议程日益转向可持续发展和创新驱动型增长，这就需要确保这些新领域的中国商品、服务和技术拥有出口市场。2022年，中国国务院总理李克强在第25次中国-东盟领导人会议上，强调了中国-东盟经济体加强合作的五大领域，即：贸易和投资自由化与便利化、新型工业化、数字化转型、低碳化、农业现代化。这些领域与全球发展倡议的优先领域重叠，它们标志着中国日渐奠定经济大国、技术强国和全球发展参与者的地位。

从东南亚国家的角度来看，他们接受全球发展倡议不仅出于期待中国提供更多的发展援助。更重要的是，他们期待中国在该地区的经济博弈再次升级。除柬埔寨、老挝和缅甸外，大多数东南亚国家的身份已从受援国转变为发展合作的提供者。他们并不局限于寻求中国的援助，而是通过与中国建立广泛的经济联系，以探寻更大的发展机会。

东南亚地区发展需求充足，增长动力强劲，是中国在新领域投资合作援助的重要目的地。中国大型科技公司在该地区的数字经济中占据重要地位。据预测，东南亚互联网经济规模将于2025年达到3630亿美元。阿里巴巴旗下的Lazada是该地区最大的电子商务平台，其在印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南投入运营。阿里巴巴和腾讯是该地区最具前景的科技初创企业SEA、Tokopedia和Go-Jek等的主要投资者。中国科技巨头，尤其是阿里巴巴、腾讯和华为，正在东南亚建设多个数据中心，因为该地区被评估为中国云计算公司（Chinese cloud companies）“增长不可或缺”的地区。

在可持续发展议程方面，中国持续推进绿色创新发展，对其他国家产生了积极外溢效应。例如，中国在太阳能电池板关键制造阶段份额超80%，使得过去十年间太阳能光伏发电的成本下降了近80%，为加速全球清洁能源的转型作出重要贡献。与此同时，中国需要一个全球市场来提升和出口其制造能力，以提高成本效益。包括东南亚在内，如果认真采取气候行动，到2030年，东南亚的绿色经济部门将创造1万亿美元的经济价值。

思想的交会

全球发展倡议不仅是中国经济治国方略（Chinese economic statecraft）的工具，同时也是促进中国以国家为中心的发展方式，并服务于其国内政治和地缘政治议程的规范性工具。其核心是发展的信念，中国将其理解为经济进步，是“解决从贫困到冲突和动荡等一切问题的万能钥匙”，这符合中国“治之本在于民生；生计的本质是适足”的传统哲学理念。因此，全球发展倡议的规范意义在于其“重构治理与人权叙事”，以对抗强调公民政治和个人权利的西方话语。中国提出的这一倡议在东南亚统治精英中引起了强烈共鸣，他们在2012年的东盟人权宣言中接受了“发展权”这一概念，并在治理理念中优先考虑实现经济繁荣。

全球发展倡议还可以作为一种外交和话语工具，用来质疑中国所认为的美国及其盟友在印太战略中以安全为中心的做法。它将中国主导的双赢经济合作与美国主导的零和联盟建设相对。然而，这种说法引起了许多东南亚领导人的共鸣，他们目前最关心的是让经济从新冠疫情中复苏，弱化俄乌冲突所带来的经济影响，以及避免卷入大国冲突。例如，印尼作为2022年G20主席国，将全球卫生基础设施、数字化转型和可持续的能源转型作为三个优先事项。而这些事项正属于全球发展倡议的范围。

一些权威人士批评佐科维的外交政策，但他的立场并非没有公众支持。根据《东南亚形势：2023调查报告》显示，大多数东南亚受访者认为俄乌冲突带来的最严重影响是导致能源和食品价格上涨(58.3%)，远高于排在第二位的对基于规则的国际秩序的侵蚀（the erosion of the rules-based order）与侵犯国家主权的担忧(25.9%)。在这一背景下，中国可以利用全球发展倡议来降低发展中国家的不满情绪。这些国家通常认为美国和欧洲在俄乌冲突当中投入了过多的注意力和资源，牺牲了全球南方的发展需求。就连中国的战略对手、四方合作伙伴之一的印度也表达了类似的不满。2022年12月，印度外长苏杰生（S. Jaishankar）强调了当前世界存在的两大分歧:一是以乌克兰为中心的东西方分歧，二是以发展为中心的南北分歧。

三、结语

全球发展倡议表明，中国有意通过“中国方式”成为全球发展合作的引领者。它以减贫、医疗保健、绿色转型与数字转型为重点，顺应了可持续发展和创新的全球趋势，也与各国应对疫情和经济复苏的普遍需求相适应。然而，全球发展倡议不仅仅是中国对外援助支持的一系列发展项目。它的意义及其影响，应置于更广泛的中国治国方略背景下来看待。同时，全球发展倡议还可以作为一种话语工具，使中国在国内和全球治理方面的发展理念合法化。

“发展”是一个包罗万象且听起来积极的概念。全球发展倡议已成为中国深化与东南亚国家和东盟从教育到卫生，从绿色转型到数字化转型，从社会保障到经济一体化整体关系的“新口号”。东南亚国家之所以支持全球发展倡议，是因为他们期望从全球发展倡议中获得经济利益，以及围绕“发展权”的规范性。中国的预期是，经济利益的融合将压倒安全问题上的分歧。但从东南亚外交政策精英对中国的长期不信任，对中国全球安全倡议的疑虑，以及从他们持续深化与其他大国关系的举动方面来看，中国还有很长的路要走。

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