图源：The Conversation
目前，加纳面临着金融和经济方面的多重挑战。为恢复宏观经济稳定，加纳向国际货币基金组织（IMF）申请了30亿美元纾困贷款。到2028年，加纳要将公共债务占GDP的比重从目前的约105%降到55%的可管理水平。
IMF的援助尚未得到该组织执行董事会的批准，其条件是加纳需要重组其国内和外部公共债务，而重组债务需要债券持有人的支持。这就意味着，那些通过购买债券借钱给政府的人将不得不同意重组，例如，延长还款期。
作为债务重组的第一步，加纳政府于2022年12月初宣布了自愿性的“国内债务交换计划”（Domestic Debt Exchange Programme, DDEP）。该计划的设想是，将本地投资者持有的约1373亿加纳塞地（约合114.5亿美元，占该国2021年GDP的15%）的各类国内票据和债券，置换为12只（最初是4只）具有不同支付日期的新债券。
任何主权债务重组若要取得成功，合格多数债权人（通常为75%）必须同意更改合同的关键融资条款。这可以防止少数投资者集团坚持并阻止债务重组的进行。
但是，目前参与重组计划的债券持有人不足50%，远低于政府80%的目标。债券持有人表示，债务重组计划的条款意味着他们将蒙受损失。
加纳个人债券持有人论坛（Individual Bondholders Forum，IBF）等组织估计，如果他们置换现有债券，他们的投资将损失50%至90%，这就是债务重组陷入僵局的关键所在。自2022年12月初以来，加纳政府已不得不三次延长债券交换的截止日期。
那么，到底出了什么问题？政府为什么没能让国内债券持有人接受它提出的条件？
本文给出以下四个原因：一是投资者面临重大损失；二是政府采取的“要么接受要么放弃”（take-it-or-leave-it）策略；三是对政府缺乏信心；四是没有分担责任的意识。
一、加纳国内债务重组陷入僵局的原因
1. 投资者的重大损失。雅库布·阿卜杜勒-萨拉姆（Yakubu Abdul-Salam）博士估计，如果接受债务重组计划，投资者将损失其债券原始市值的62.4%。加纳个人债券持有人论坛（IBF）测算，按照目前的通货膨胀水平，债券持有人将损失约88.2%的投资。因此，一些债券持有人拒绝参与重组计划，加纳政府此前预期“对该计划的压倒性支持”并没有出现。
由于没有达到合格多数的行业基准要求，加纳政府迄今已三次宣布延长最后期限，2023年1月31日的新期限也可能无法实现。
2. 政府采取的“要么接受要么放弃”策略。政府提出的债务交换计划是让债务持有人自由、自愿地选择，但政府并没有提出其他可选方案，债务持有人实际上是别无选择。如果不能妥善处理此次债务重组，可能将对持有大量债券的国内金融部门产生重大影响。金融部门的任何损失都会对经济增长、就业和不平等产生不利影响。
政府的策略一直是“分而治之”（divide and conquer）。政府没有通过国家债务论坛等方式与所有债券持有人代表会面，而是单独会见了一些团体，提出新方案或改变现有计划。这一策略意味着让一个群体吃亏，而另一个群体获益。例如，个人债券持有人最初被排除在债券交换计划之外，他们是在养老基金从该计划中豁免后被纳入的。
3. 对政府缺乏信心。债券持有人认为，加纳政府没有将糟糕的经济状况如实向公众反映。政府将加纳当前的经济和金融挑战归咎于俄乌冲突和新冠疫情。俄乌冲突是一个因素，但世界银行等几家机构的研究表明，早在新冠疫情暴发之前，加纳的财政状况就已经不稳定。例如，2019年，加纳的外债状况和整体债务状况就处于高风险。换句话说，这个国家多年来一直入不敷出，外部冲击只是暴露/加剧了这一问题。
4. 没有分担责任的意识。债券持有人还认为，债券互换造成的损失没有让整个社会分担，而且，承担这种损失也没有被宣传为是给国家作出了贡献。正如国际货币基金组织（IMF）2012年的一项研究所强调的那样，牙买加成功实施了债务交换计划，一个关键经验是：大家普遍感觉，为了整个国家有更好的结果，整个社会都在分担责任。这就促使那些直接受影响的人接受了债务交换计划。
而加纳目前的情况是，政府采取分而治之的策略，使得债券持有人难以认识到形势的严重性，从而难以达成可接受的妥协方案。例如，在责任分担方面，政府需要示范带头，削减浪费性的公共支出和政府规模。如果不这样做，债券互换的条款就相当于个人债券持有人论坛（IBF）召集人所描述的那样——“国家支持的盗窃或扒窃行为”。
二、如何提高债券交换计划的参与率？
加纳必须全面重组其公共债务，改善公共财政。债券交换计划必须进行重新构造，以增加国内债券持有人接受该计划的可能性。如何才能做到这一点呢？
首先，组织所有利益相关方参加的国家债务论坛。该论坛将提供一个与所有债券持有人进行坦诚对话的机会，而不是目前孤立的分而治之的方法。否则，就会导致产生纳入、排除和重新纳入某类国内债券持有人的结果。
其次，加纳政府必须与国际货币基金组织（IMF）重新谈判，将其中条件里的“到2028年公共债务净现值占GDP的55%”至少延长到2032年。这将能为该国争取时间来逐步调整，当前所需的削减规模和债务重组可能会温和一些，同时还将能减轻对经济产生的连锁反应，其中包括一些国内金融机构可能因巨额亏损而倒闭。
第三，加纳政府必须通过削减浪费性支出来分担责任。在牙买加的例子中，他们明白有必要“改变方向，摆脱公共债务持续扩张和政府赤字的历史，后者并没有带来经济增长和生活水平的提高”。加纳也是如此。
作者简介：西奥菲勒斯·阿恰蓬（Theophilus Acheampong），英国阿伯丁大学副讲师。来源：The Conversation网站，2023年1月25日；编译：尧山。
原文题为：Ghana’s domestic debt restructuring has stalled: four reasons why
原文链接：https://theconversation.com/ghanas-domestic-debt-restructuring-has-stalled-four-reasons-why-198239