图源：Atlantic Council

导读

2023年1月18日，美国大西洋理事会网站发布了一篇题为《美国应如何实现美非峰会承诺》（Here’s how President Biden can build on the promise of his Africa summit）的文章。作者拉玛·亚德（Rama Yade）是大西洋理事会非洲中心高级主任兼欧洲中心高级研究员，曾任法国负责外交和人权事务的国务秘书和法国驻联合国教科文组织（UNESCO）大使。

作者认为，美国对非新战略将美非关系定位于伙伴关系，美非峰会延续了这一政策导向，但美国需要将口头承诺付诸于行动，特别是要利用已有对非机制以及民间和侨民联系，加大对非投融资和商业参与，抓住机遇在竞争中获得“先手”。

在中断8年之后，在全球地缘政治紧张局势和经济不确定性加剧的情况下，美非领导人峰会于上个月在华盛顿召开。为什么要召开美非峰会？因为非洲的话语权、经济潜力和地缘政治立场比以往任何时候都更加重要。美国清楚这一点。

传统上，美国在与非洲的交往中侧重于安全优先，这种冷战思维不仅主导了公共和私人领域的观点，而且分散了人们对非洲大陆在 21世纪为投资者提供真正经济和战略机会的注意力。“9·11”恐怖袭击的影响在过去二十年强化了这一思维，而最近，美国又将非洲视为与中国竞争的战场，忽视了非洲国家自身的战略利益。

不过，此次美非峰会有迹象表明，拜登政府认识到了这一思维的局限性。但是，要真正改变这种状况，美国必须兑现其在峰会期间对非洲领导人作出的承诺。

一、美国对非新思路

此次美非峰会讨论的重点不是非洲的威胁而是非洲带来的机遇，不是安全问题而是商业参与、侨民关系和非洲的文化软实力。去年8月，美国国务卿布林肯公布了一项新的美国对撒哈拉以南非洲战略，强调美国将寻求与非洲国家的伙伴关系，而不是向他们发号施令。美非峰会延续了这一政策导向。

2022年布林肯多次非洲之行以及财政部长珍妮特·耶伦近期对非洲大陆的访问，都表明拜登政府正在认真对待非洲的崛起，并将非洲视为有影响力的全球参与者。

乌克兰战争表明，非洲国家愿意在多边平台上使用他们的选票来追求自身的国家利益。联合国大会30%的选票属于非洲国家。在联合国关于乌克拉战争的相关投票中，许多非洲国家没有直接谴责俄罗斯，这种对自身战略自主权的寻求也反映在其他大胆的举措中，例如巴西、俄罗斯、印度、中国、南非等金砖国家提出发行集团货币的建议。南非将于2023年担任金砖国家主席，该集团已经拥有了自己的开发银行。

美国在重点关注台湾和乌克兰问题的同时，也应该承认，非洲亦处在正在发生的全球地缘政治动荡的中心位置。毕竟，美国在非洲也有着切身利益。

二、加大对非资金投入

此次美非峰会的最后一天，拜登政府宣布在未来三年内在非洲投入至少550亿美元。

在此之前，许多国家也发布了类似的资金支持计划：2021年年底，中国承诺对非400亿美元资金支持；去年8月，日本承诺对非提供300亿美元；去年7月，印度表示在2030年前将对非投资增加到1500亿美元。

中国是非洲大陆绿地外国直接投资（FDI）主要来源之一，2016-2020年对非投资超过710亿美元。同期，美国是非洲绿地FDI的第四大来源国，总额只有230亿美元。虽然美国是非洲大陆稳定的合作伙伴，但它在非洲的投资少于其他地区。美国需要解决这个问题，从而向非洲国家发出信号，表明美国真正将非洲大陆视为值得信赖的战略伙伴，尤其是在解决全球危机方面（包括能源生产、粮食安全和创造就业机会）。

三、推陈出新

去年10月公布的美国国防战略，也标志着美国对非态度的转变——将非洲作为合作伙伴而不是美国随意发号施令的对象。该战略文件概述了美国通过合作伙伴处理安全问题的新政策。

随着法国重新考虑其在西非和萨赫勒地区的安全重点，以及欧洲将重点放在北非地区，美国非洲司令部时任指挥官斯蒂芬·汤森将军（Stephen Townsend）去年表示：“我认为非洲大陆有足够空间让所有国家做各自的事情。”他说，中国通过协助反海盗巡逻也发挥了有益作用。

这一做法为拜登政府声称其不寻求将非洲变成大国竞争场的说法提供了佐证。非洲不必被迫在潜在合作伙伴之间做出非此即彼的选择。

若安全基础持续稳固，非洲将继续在快速增长的创意和文化产业、技术、采矿和农商业等领域吸引全球投资。美国政府计划加强对非伙伴关系，这些机制包括业已建立的平台和机构，例如繁荣非洲（ProsperAfrica）、美国国际开发署（USAID）、美国进出口银行、千禧挑战公司（Millennium Challenge Corporation）和美国国际开发金融公司（DFC）等。

不过，对美国来说，至关重要的问题是美非双方关注的优先事项可能并不总是一致。例如，在气候问题上，当美国寻求领导世界减少对化石燃料的依赖时，（有着天然气重要发现的）非洲国家则将天然气作为关键的临时能源。

为这些问题找到解决办法的任务将落在美国资深外交官约翰尼·卡森（Johnnie Carson）的肩上，他是执行美非峰会协议的特别代表。

四、帮助非洲获得国际融资

非洲正在努力应对乌克兰战争的影响和挥之不去的新冠疫情的冲击，特别是面临着一个主要的挑战，即更难获得国际资本。如果美国能够为非洲市场提供改变游戏规则的答案，美国就可以重新定义其与非洲大陆的关系。

但这一挑战也反映出美国对非洲机遇了解不足。在大西洋理事会非洲中心为非洲国家元首举办的欢迎晚宴上，该机构主席兼高盛执行副主席约翰·罗杰斯（John Rogers）说：“在这个大厅之外，大多数人听说‘非洲债务要少于欧洲债务’时都会感到很意外。”非洲进出口银行指出，意大利在新冠疫情危机最严重时的外债达2.6万亿美元，这一数字是所有非洲国家2019年底外债总和的三倍多。

罗杰斯说，“尽管如此，如今非洲国家更容易向中国借款。我们必须继续努力改变这种状况，并彻底改革过时的风险评估，这些评估导致非洲在寻求贷款或营运资金时处于不利地位。”罗杰斯所说的，与非洲联盟主席麦基·萨勒（Macky Sall）在同一场合呼吁建立泛非评级机构的主张相呼应。

2021年，流向非洲的投资达到创纪录的830亿美元。私营部门必须支持并推动政策制定者应对非洲的经济转型和绿色转型。在美非商业论坛（美非峰会的重要组成部分）期间，拜登总统指出，他的政府“正在与国会合作，将投资3.5亿美元，并撬动约5亿美元的融资，以用于扩大非洲大陆的数字接入，让更多的非洲人参与数字经济。”

五、前景展望

2022年，美国采取措施将美非关系定位于互利伙伴关系。美非峰会巩固了这一做法，但美国仍需将口头承诺付诸于行动才能取得成功。2023年是美国重置对非关系的重要一年，希望美国能够抓住这一个独特的机会。

相对于其他在非洲寻求影响力的竞争者，美国的一个关键优势是人与人之间的联系。在这一领域，美国没有竞争对手。从好莱坞到硅谷，美式生活方式对许多非洲年轻人仍然具有吸引力，就像对世界其他地方的同龄人一样。此外，非洲与美国黑人社区之间的联系是另一个有韧性且稳固的纽带。

非洲领导人也认识到了这一点。加纳总统纳纳·阿库福·阿多（Nana Akufo-Addo）试图通过一个名为“超越回报”（Beyond the Return）的项目，来吸引其侨民投资于加纳本国的发展。与此同时，由拜登总统宣布成立的“非洲侨民参与美国事务咨询委员会”（President’s Advisory Council on African Diaspora Engagement in the United States）正试图建立一种新的叙事方式——既回顾过去又在共同繁荣的基础上构建一个将美非重新连接起来的未来。

今年，美国还可能对地缘政治对手形成一定优势。俄罗斯在非洲的活动以武器外交为核心，现在它陷于乌克兰冲突之中，自身迫切需要军事装备或雇佣军，所以目前尚不清楚俄罗斯是否还能继续向非洲出售武器或派出雇佣军。中国在调整疫情防控政策后，未来数月政策重点可能更多放在内部事务。这些都给美国强化对非工作留下了操作空间。如果美国能在非洲“收复失地”，在去年12月美非峰会基础上再接再厉，美国和非洲都将得到共同繁荣。

原文链接：https://www.atlanticcouncil.org/blogs/africasource/heres-how-president-biden-can-build-on-the-promise-of-his-africa-summit/
作者：拉玛·亚德（Rama Yade）
来源：美国大西洋理事会，2023年1月18日，本文仅代表作者个人观点，不代表立场