经济外交观察·第37期 | 美欧通过TTC第三次会议加快构建技术合作“俱乐部”

来源:经济外交学人时间:2023-01-13

导 读

2021年6月美欧宣布设立贸易和技术委员会(TTC),并于当年9月举行首次部长级会议。这一跨大西洋经济合作新机制已成为美欧沟通优先事项与促进技术合作的重要平台,也是美国拉拢欧洲以改变中美欧经济大三角关系的重要制度工具。TTC的主要内容是美欧在信息通信技术(ICTS)、人工智能技术和清洁技术等领域的技术合作,以及在汽车充电基础设施、半导体信息透明等方面的标准联合。不仅如此,美欧还希望借此平台探索政策工具以应对所谓来自中国的经济胁迫。但是,TTC也难掩美战略拉拢与欧盟谋求战略自主的分歧,难以改变美欧半导体和新能源等高端产业领域的竞争关系,美欧在针对中国上也远未达成共识。对此,中国需防止美欧通过经济深度捆绑促进外交立场统一。

在中美欧经济大三角关系中,拜登政府将拉拢欧盟作为其外交战略的关键目标,并企图将三角关系转变为两方对垒,而成立美欧贸易和技术委员会(TTC)就是美国希望实现这一战略意图的重要制度工具。TTC于12月5日举行第三次部长级会议,值此时期,回顾TTC框架下的美欧贸易和技术合作,有助于看清美欧利益重叠与分歧所在。

一、TTC的进展和内容

早在奥巴马政府时期,美欧就着手启动跨大西洋贸易及投资伙伴协议(TTIP)谈判,希望通过打造欧美高标准自贸区来加深双边经济合作,但由于双方在政府采购、金融法规、农业与争端解决机制等问题上存在重大分歧,TTIP谈判最终不了了之。到拜登政府时期,TTC在经贸便利、技术合作、标准设定等内容上以一种新的形式延续了TTIP,不仅如此,它还增添了清洁能源、人工智能等更多技术合作内容。TTC不是TTIP的简单重启,主要不同点在于TTIP的地缘经济色彩相对较淡,是比较纯粹的高水平双边自由贸易协议,TTC则并非达成贸易协议的平台,而是美欧构建针对中国的技术和产业联盟的重要制度工具。

2021年6月,美国总统拜登与欧盟委员会主席冯德莱恩在美欧峰会上正式宣布设立TTC。同年9月,美方牵头人国务卿布林肯、商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪,与欧盟委员会分管数字和经贸的两位执行副主席韦斯塔格和东布罗夫斯基斯,在宾夕法尼亚州匹兹堡市共同主持了首届TTC部长级会议,标志着TTC作为美欧跨大西洋经济合作新机制的启动。在TTC首次部长级会议中,美欧在投资审查合作、多边出口管制、人工智能技术等多个议题的规则方面达成共识。此外,双方确认共同增强半导体供应链的安全性,通过采用多元供应源、增加本土生产的方式减少对外部供应链的战略依赖,提升美欧在半导体领域的竞争力。双方还称将合作应对“非市场经济体所带来的挑战”,这一表述暗指中国。

首次TTC部长级会议确立了美欧经贸合作的重点领域与基本原则。美欧还重申TTC的目标,即协调解决全球关键技术、经济和贸易问题,深化跨大西洋贸易和经济关系,基于共同的民主价值观制定政策。此外,在联合声明中,双方决定在TTC下设十个工作组,分别对应美欧贸易和技术合作的十个优先领域。这十个工作组可分为两类,一类针对美欧之间急需解决的贸易和技术分歧,如技术标准、气候和清洁技术、供应链安全、信息与通信技术、数据治理、中小企业数字化等工作组;另一类则是美欧为应对所谓中国挑战而设,如出口管制合作工作组将就协调敏感的两用技术管制方法,投资审查合作工作组将带头讨论应对特定敏感技术相关风险的政策工具,防止滥用安全威胁型技术与人权工作组的任务明确提及媒体监管和人权问题,全球贸易挑战工作组则针对非市场经济体、技术壁垒、劳工保护和环境等议题。

首次部长级会议奠定了良好基调,设立了目标和基本框架,而第二次部长级会议则直接推动了美欧实质性的技术合作。2022年5月,在俄乌冲突的背景下,美欧牵头人在法国巴黎再次召开TTC部长级会议。在俄乌冲突导致的全球供应链中断等新挑战之下,美欧建立早期预警系统,促进私营部门努力提高半导体供应链的透明度,以更好地预测和解决潜在的半导体供应链中断问题,还合作促进稀土和太阳能电池板等供应链的多元化。美欧还在TTC下成立新的工作组,为第三国提供资金以促使其部署和使用可信任的信息通信技术与服务(ICTS)供应商,此举进一步限制了中国5G设备和服务的国际市场。

值得注意的是,第二次会议确定了TTC框架下能够产生第一个“具体可交付成果”的领域,即电动汽车充电基础设施。美欧达成共识,为电动汽车充电基础设施制定标准,并企图在2024年前将这一标准转化为国际标准,以促使所有电动汽车配备相同的充电端口。欧盟官员称这一标准可能会在明年成型,并将“改变游戏规则”。此外,美欧还建立战略标准化信息(SSI)机制,以实现双方在国际标准制定上的信息共享,防止“非市场经济体”掌控标准制定权。通过规则重塑世界的雄心将贯穿TTC的发展历程,首次部长级会议后美国甚至宣称TTC建立起的共同原则更新了21世纪的经济规则。

2022年12月5日,TTC第三次部长级会议在华盛顿举行,此次达成了更多“可交付的成果”,也使TTC针对中国的意图昭然若揭。其一,美欧落实了第二次会议关于ICTS服务商的内容,与牙买加、肯尼亚政府合作,为两国的学校、偏远地区等地提供网络基础设施。此举是TTC与PGII的联动,暗示TTC推动第三国部署网络基础设施的实质不仅将排挤中国企业的国际市场,还将冲击“一带一路”倡议的全球推广。其二,美欧发布了第一个人工智能路线图,旨在建立衡量人工智能风险的共享指标库,并试图通过支持国际标准机构的工作推广这一标准。众所周知,中国是人工智能技术大国,若美欧抢先制定人工智能可信度的国际标准,中国将不得不受制于人。其三,美国商务部和欧盟委员会正继续构建半导体供应链预警机制,用于共享半导体行业公共支持信息、研究合作计划、半导体需求预测等,还打算通过与私营企业和其他“志同道合”的国家合作,构建排除中国的半导体供应链信息共享小圈子。此外,双方还开始了解相关公司在中国遭遇的“非市场”待遇,称将增强抵御中国经济胁迫的能力,减少对中国的依赖性,还在涉及新兴和敏感技术相关的出口管制和投资审查方面加强合作,应对所谓技术外溢带来的国家安全风险。

美欧通过TTC强化了技术合作的制度化水平,也加大对中国技术与产业发展的围堵与挑战。一方面,TTC可能阻滞中国技术和产业升级。美欧称将在敏感和新兴技术的出口管制和投资审查方面进行合作,此举主要是为防止新兴技术外溢至中国。中国从美欧等发达国家获取先进技术的渠道将越来越窄,实现技术发展与升级的难度也将有所增加。另一方面,TTC可能造成中国技术标准上的孤立。中国是电动汽车和人工智能技术大国,美欧在技术和生产上短时间内难以超越中国,因此选择在标准上钳制中国。美欧企图通过设立电动汽车充电设施标准和人工智能可信度标准,并将美欧标准推广至国际标准,同时将中国排除在参与标准制定的国家范围之外,可能使中国陷入与国际标准脱轨的困难处境。简言之,TTC可能导致中国在技术引进、标准设立与全球市场等方面全面受困,中国相对先进的ICTS技术、人工智能技术、电动汽车产业或将首当其冲,而相对不具有竞争力的半导体产业发展也将举步维艰。

二、TTC难掩美欧分歧

自成立后,TTC便成为美欧外交互动的常见话题与经济合作的主要机制,双方牵头人每隔约7个月在大西洋两岸轮流举行会谈。尽管美国竭力以价值观作为凝聚贸易和技术合作的粘合剂,美战略笼络与欧战略自主之间仍存在根本性分歧,这也导致了TTC机制下美欧深化经贸合作的困境。

第一,美欧存在战略分歧,欧盟拒绝成为美国的战略附庸,双方在战对华政策上各行其是。欧盟高度重视自身技术主权,不愿过度依赖包括美国在内的其他国家,而是选择从根本上夯实自身技术实力,维护自身技术主权与竞争力。欧盟委员会2021年正式启动“处理器和半导体技术联盟”,以发展先进半导体技术,2022年又正式提出《欧洲芯片法案》提案,计划拨款110亿欧元用于半导体研究、设计和制造,期望建立属于欧洲的先进芯片生态系统。不仅如此,欧盟力求在中美之间寻求平衡,保持对华政策的独立性。与美国从战略角度出发不同,欧盟侧重经济视角,因此往往采取技术性的而非战略性的手段解决中欧经贸摩擦。TTC联合声明中虽多次出现关于价值观、非市场行为等谴责性表态,俄乌冲突后也曾十几次提及俄罗斯,但目前并未明确点名“中国”,这暗示欧盟不愿表现出直接针对中国的姿态,欧盟官员也明确表示希望避免TTC成为批评中国的工具。由于美欧双方在对华竞争的目标与手段上存在差异,欧盟缺少对华实施遏制的意愿,也难以完全配合美国的遏制战略。

第二,美欧存在利益分歧,欧盟拒绝成为美国优先的牺牲品,双方围绕产业政策时有摩擦。美欧双方在半导体、新能源汽车等产业上的利益诉求并非完全相容。在半导体领域,美国《芯片和科学法案》生效前后,英特尔、三星、德州仪器等多家知名企业均宣布在美投资设厂。与之相似,欧盟为摆脱自身对海外半导体和新能源供应链的依赖,也在吸引台积电、三星、英特尔等企业到欧盟设厂,美欧争相吸引半导体企业投资,已从合作方转变为竞争方。在清洁能源领域,虽然美欧将气候变化、绿色公共采购、电动汽车等气候和清洁能源相关技术作为合作重点,也正通过TTC的气候和绿色科技工作组推动清洁技术合作。但事实证明,双方未能顺利协调美国产业政策导致的盟友利益损失。拜登签署《通胀削减法案》前,福特、现代等诸多车企均已宣布在美投资建设电池生产或电车装配厂,《通胀削减法案》更是为美国本土电动车产业提供高额补贴,新能源汽车回美投资建厂的动力大增。然而,欧盟公开批评这一法案,认为其破坏公平竞争环境,违反国际贸易规则,导致在欧盟生产的电动车更难进入美国市场,并吸引企业从欧洲迁往美国,欧盟甚至威胁将采取报复性措施。11月底至12月初马克龙访美就《通胀削减法案》进行交涉,也表露出欧洲对该法案的关切。

第三,欧盟成员国的协调不一致也会阻碍美欧合作。欧盟虽然是超国家的国际组织,其成员国仍具有高度自主权,在出口管制政策、供应链政策等方面,成员国有权基于本国实际情况与利益诉求,决定是否以及如何执行欧盟指令。因此就算美国与欧盟在TTC框架内达成合作协议,美国仍然需要在诸多方面寻求欧盟成员国的支持,或者应对欧盟某些成员国可能存在的反对与阻挠。

虽然美欧在TTC框架下暂时只强调跨大西洋合作的表面意图,但其内在战略意图已非常明显,即构建跨大西洋技术联盟以针对给美欧带来的“共同威胁”。然而,在诸多重要而棘手的问题上,美欧还无法完全同频共振,归根到底,在于欧盟不甘沦为美国战略竞争的工具,并未完全接受“联合抗华”的提议。而两者之间现存和潜在的分歧也为中国应对和化解美联盟外交压力、构建更为平衡的中美欧经济大三角关系提供了机会。中国可以加强对欧经济外交以进一步分化美欧关系,同时防止美欧进一步的深度捆绑并在对华竞争上形成更大合力。


文字编辑:罗仪馥
排版编辑:穆睿彤