8月16日，拜登签署《降低通胀法案》；来源：Getty Images
8月16日拜登签署了价值高达4300亿美元的《降低通胀法案》（Inflation Reduction act），内容涵盖气候变迁、医疗保险和税制等三大领域，被视为美国史上规模最大的气候法案。9月13日，拜登团队在白宫举行了庆祝活动，庆祝近期民主党人取得立法成就和《降低通胀法案》短期内的“成效”。值得注意的是，在整体的庆祝活动中，拜登几乎没有提到“通货膨胀”这个词，相反他谈到了降低医疗和能源成本，并且在更大程度上谈到了该法律为应对气候变化所做的努力。
实际上从选民的态度来看，也只有四分之一的美国人认为拜登总统所谓的《降低通胀法案》实际上会降低通胀，而71%的人认为该法案要么没有影响，要么会让事情变得更糟。正如无党派的宾夕法尼亚沃顿商学院预算模型发现，该法案对通货膨胀的影响将“在统计上层面上几乎为零”。
其实回归法案本身的支持结构和资金分布可以看出，该法案的真正目的不是减少通货膨胀，而是减少气候变化。相比之下，“通货膨胀”的命名和部分就业医疗部分更像是在选民钱包和曼钦反复“反水”的压力下采取的权宜之策。从其实际影响来看，作为美国历史上投资最大的法案和拜登政府最新也是最系统的有关气候议程的公共政策表达，饱含着民主党期望使美国在2030年以前将温室气体排放量减少40%的愿景，并试图通过以完善新能源产业链和技术支持、扶持新能源友好企业为主，有限的医疗和就业补贴为辅的政策组合拳对通胀率产生影响。
一、《降低通胀法案》：民主党党内博弈的混合产物
一度阻碍法案通过的民主党西弗吉尼亚州参议员曼钦。来源：The Washington Post
《降低通胀法案》是在通胀率居高不下、石油政策难以起效、“文化战争”一触即发的背景下紧急出台的，为了尽可能挽救中期选举前惨淡的支持率并尝试继续争夺两院多数席位，拜登政府正尝试践行其上任之初承诺的政治议程，通过制定广泛的社会安全、气候和税收一揽子计划回应当前选民的部分政治诉求，并希望在其中可以尽可能多的侧重气候问题以完成其在位期间的气候政绩。但在政治极化和两院两党对立的背景下，相比争取共和党的赞成票，拉拢一贯反对打压传统能源的曼钦似乎更具可能性。
因此在7月14日曼钦突然宣布将不再支持包含针对气候变化支出和富人企业增税的经济计划后，考虑到这即将可能是民主党之后两年最后一次同时拥有两院多数席位的机会，进步派民主党人进行了前所未有的努力试图弥合党内分歧，以降低药品价格、加强医保偿付能力、缩减清洁能源计划预算为条件，换取了曼钦对《降低通胀法案》雏形的支持，比如法案中要求联邦政府拍卖更多用于石油钻探的公共空间，并扩大对依赖碳捕获技术的燃煤和燃气电厂的税收抵免。同时正如曼钦所言，随着油价和通胀率的飙升，“降低通胀”的噱头对当前的美国选民而言，远比进步价值的“政治头条”更契合数百万难以负担食品和汽油的美国选民的心意。
《降低通胀法案》的主要目标是兑现建立一个有利于工薪家庭和小企业的经济承诺，主要涉及清洁能源激励、降低医疗保健成本、扶持微小企业和创造就业岗位几个部分，具体内容包括保留《美国救助计划》对《平价医疗法案》计划的保费税收抵免支持，增强对小企业主和个体经营者的重要保险来源，刺激新企业的开办和创造就业机会；赋予使用新能源的小企业30%的税收抵免并降低赤字、支持地方清洁能源经济，降低运营成本和能源风险；降低老年人处方药费用，缩小获得药物的差距并减少种族卫生不平等；通过雇用更多可以打击试图逃税的富人和公司的税务执法人员，为国税局增加联邦收入，并为国税局提供的数十亿美元将用于填补87000个新增职位等等。
可以清晰地看出，《降低通胀法案》中并不存在直接针对货币、金融等的经济调控措施，拜登和哈里斯都宣称法案的基本逻辑是通过降低电力、处方药和其他美国生活必需品的成本，来缩小社会的贫富差距并提升普通工人的购买力，通过供需调节来降低通货膨胀，同时通过维持较低的医疗保健成本、支持节能投资和增强供应链弹性来降低小企业的成本以提升供应稳定性。
二、隐藏在名字后的真实用意：一套系统性的气候议程
“降低通胀”的名头实质上还是为拜登系统性的气候议程铺路，无论是内容占比还是法案投资分配，对气候及新能源领域的关注都是法案最核心的内容。通过新能源补贴、相关企业税收减免、技术研发的投入支持，形成需求增加-技术支持-供应链弹性的气候友好型能源转型议程。
首先，对购买电动车的消费者、选用新能源的家庭、电动车及绿色能源工厂的直接经济补贴在通货膨胀和经济下行的环境下提升了新能源的消费需求和市场份额，一定程度上为能源结构的整体转型提供了部分动力。
其次，在对新能源产品及行业进行大量补助的同时，白宫还对使用高污染的天然气和石油公司征收高额费用，并通过15%的企业最低税率来反向激励企业迎合政府的税收优待政策的要求。由此政策对企业造成的额外成本成为新能源技术发展和企业能源结构调整的推动力之一。政府政策的倾斜和大额度的行业补助，为环境友好型能源的创新发展和有关应用的产品和技术提供了有力的支持，从而有利于美国国内新能源行业和高技术创新的发展，为吸引外资提供动力，并反过来带动了环保交通和建筑供暖脱碳方面基础设施的建设，推动了非营利环保组织清洁空气工作组（Clean Air Task Force）等系列衍生环保组织的发展。如第一太阳能公司（First Solar）、用于铁路运输的“碳捕获”技术、超热岩石能量清洁空气技术、生物转化的混凝土技术、零排放的“绿色氢气”技术等，都有与法案的出台而获得了大批可供周转和发展的资金来源。
最后，《降低通胀法案》与两党《基础设施投资和就业法》（Infrastructure Investment and Jobs Act）和《芯片与科学法案》（CHIPS and Science Act）相结合，成为推动矿物原料供应商、汽车制造商等产业在美国投资和地缘政治发展中的重要推动力。在对企业提供生产补助的同时要求企业的生产工厂及原材料采购迁回到国内，因此特别在电池生产、汽车装配和能源生产等行业刺激了美国供应链回流，提升了美国制造业和材料产业的竞争力并吸引了日韩等国的原材料制造商，减少了能源行业和部分制造业对国外的依赖程度。
三、“通胀”与“气候”：判断成效的最终指标在何处？
拜登政府预计通过法案所产生的赤字削减效果。来源：CRFB.org
不管是直接降低通胀率、加速新能源结构转型、还是通过能源转型推动生活成本降低来降低通胀，气候变化和通胀率都成为了本法案最直接也最相关的评价指标。可实际上，在九月的庆祝活动上，拜登几乎没有提到“通货膨胀”这个词，相反他谈到了降低医疗和能源成本，而且在更大程度上，谈到了该法案为应对气候变化所做的努力。密苏里州众议员、小企业委员会（Small Business Committee）共和党头号人物布莱恩·吕特克迈尔（Blaine Luetkemeyer）就反复质疑“民主党的通胀政策继续推高了成本，导致越来越多的小企业和家庭质疑自己的未来。”包括美国总统气候特使约翰·克里（John Forbes Kerry）也承认了法案似乎对通货膨胀没有多大帮助。就现有的法案政策而言，不管是消减的17亿美元赤字、购买补贴，还是富人征税和太阳能电池板推广政策，都无法和降低通胀率有明确的关系，即法案无法直接解决物价飙升的主要驱动因素，如汽油、食品、房租、生活消费和部分大宗商品等。
美国总统助理兼白宫新闻发言人让·皮埃尔（Karine Jean-Pierre）在接受记者采访时也无法说出《降低通胀法案》对通货膨胀的准确作用，似乎民主党人自身也并不对通胀问题抱有信心，大多采取笼统的态度回应。国会无党派内部记分员国会预算办公室（Congressional Budget Office）和宾夕法尼亚大学沃顿商学院预算模型（Penn Wharton Budget Model）发现，法案对今明两年的通货膨胀，只产生微不足道的影响，在接下来的十年中，“对通货膨胀的影响，在统计上与零无法区分。”
而回到拜登执政和法案主体部分的气候及新能源议题，会有更多更明显的成效吗？哥本哈根气候共识中心主席比约恩·隆伯格（Bjorn Lomborg）做了一些调查，他引用了能源和气候分析公司荣鼎咨询（Rhodium Group）对该法案将减少平均温室气体排放量的估计，并将其与美国现行政策下的排放量进行了比较，发现该法案到2030年将额外减少17亿吨排放量。这个数据根据联合国的气候模型，对应对全球气温的上升总共减少仅0.0009度。
当然仍有极少数民主党内法案的支持者和拜登团队一样坚信，一方面该法案功在未来，需要长期的投入才能显现成效；另一方面该法案的出台将会给予美国社会能源结构转型和经济整顿的有效信号，在稳定民心的基础上助力气候治理的改革力度。可现实却是，即便抱着最乐观的态度假设在接下来的70多年里，法律规定的减排每年都能持续下去，这项耗资累计3690亿美元的项目直到本世纪末，温室气体的总减少量也只是375亿吨，仅使全球气温的上升幅度大幅降低0.028度。换句话说，不管是从短期还是长期、渐进式改革还是强力推进，该法案对全球气温的影响就像它对通货膨胀的影响一样，几乎难以察觉。
四、小结
尽管其核心主题仍旧是拜登团队一直追求的气候议程的政策转换，但如果能有效的推广清洁能源的生产与使用，可以通过转嫁能源风险减少通货膨胀。但如何降低清洁能源技术成本和生产成本、提升清洁能源市场竞争力、在国内搭建起能源生产的完整供应链依旧是清洁能源供需链中需要解决的的关键问题，也是系列气候措施需要真正发挥作用的突破重点。
不管是清洁能源供应链的搭建、还是实际排放降低都是一些需要长期投入和追踪的政治目标，即便完全按照政策预期进行推进，以美国电动车为例想要将供应链移出国外、获得补贴、扩大生产都将会是一个长久持续的周期。同时气候政策本身便是一项成本远超于经济收益的选择，他的价值更多体现在社会公益和政治选择中，即使民主党人通过了左派的整个“绿色新政”（Green New Deal)，即政府在应对气候变化方面的支出达到了二战时期的水平，它对降低全球气温的贡献仍然有限。同时讽刺的是，目前人只有1%左右极少数美国民众认为气候问题的解决优先于经济问题。因此，民主党希望从《通货膨胀削减法案》中获得的最大短期政治推动力将来自于视觉效果和社会声誉，对于即将进入中期选举的民主党人来说，该法案的通过是记分牌上的一个象征性点，这表明他们能够实现长期议程的大部分内容。
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本文审校：莫迪朗
作者简介：田蔚熙；复旦大学外交学研究生在读；海国图智研究院研究助理。