“雾里看花”,美国提升与东盟的伙伴关系虚实几分?

来源:RSIS时间:2022-11-29

导语

2022年10月,美国总统拜登发布国家安全战略,提出“构建一个自由、开放、安全和繁荣的世界”愿景的同时,表示“美国在外交活动中,将继续与其盟友和合作伙伴建立最强大和最广泛的关系联盟网络”。与过去的国家安全战略文件相比,这一次的国家安全战略呼吁采用更具包容性的方法来吸引外部合作伙伴,调整与“外部伙伴”之间的交往方式,《战略》称美国将继续优先寻求整合美国在印太地区和欧洲地区各种联盟的新途径,并发展新的和更深入的合作方式。在印太地区,美国建立和加强了美英澳安全伙伴关系(奥库斯)、美日印澳四国集团、美英澳加新五眼联盟等安全联盟。

《战略》指出,美国一方面“将扩大区域外交、发展和经济接触”,增强同亚太国家经贸联系与合作,建设“自由开放的印度-太平洋”,另一方面还将持续保持在该地区的军事存在,通过不断强化同澳大利亚、日本、韩国、菲律宾和泰国的同盟关系,做好对包括南海问题、台海问题、钓鱼岛问题、朝鲜核问题等地区事务的威慑和干预准备。

与此同时,美国国家安全战略发布不久之后,在2022年11月13日举行的东盟峰会期间,美国-东盟关系升级为全面战略伙伴关系(CSP),这也是东盟与外部伙伴关系的最高层级,表明两者之间存在超越常规贸易和外交关系更为广泛的合作要素。美国和东盟表示,将扩宽合作领域,开启卫生、交通、妇女赋权、环境气候以及能源等方面的高级别对话进程。通过这些举措,可以看出美国调整了特朗普时期对东盟的态度,美国-东盟关系有了新的发展。然而,东盟仍然担心美国的承诺不可靠,而且中美竞争升级可能导致该地区的局势趋于不稳定。为了解决这些问题,美国将积极寻求与东盟开展多方面合作,使该地区领导人相信美国是一个可靠的合作伙伴。

本文作者认为,东盟对美国做出的承诺能否兑现仍然存在疑虑,加之,美国的参与可能加剧该地区的地缘政治不稳定,但美国发布的国家安全战略表明,美国希望通过提升与东盟之间的伙伴关系,履行其责任,以此向东盟国家证明,它是一个可靠的伙伴。

一、新国家安全战略涉及东盟的基调

与过去提出的国家安全战略文件相比,拜登政府提出的国家安全战略至少有三个要素对东盟各国政府具有吸引力。

首先,该战略强调“气候变化”是所有国家共同面对的关键挑战。拜登政府将气候变化称为“所有国家面临的最大的问题”,这与以往的国家安全战略文件有明显的不同。2010年,奥巴马政府提出的国家安全战略将气候变化描述为“真实存在、紧迫、严重”的问题,在2015年,将气候问题描述为,“对美国国家安全存在着紧迫且日益增长的威胁”。2017年,特朗普政府发布的国家安全战略中没有提及气候变化问题。但是最新的国家安全战略明确强调了气候问题不仅对美国,甚至对整个世界来说都非常紧迫。许多受气候变化影响而面临风险的东盟国家可能会欢迎此次提出的国家安全战略。

其次,新的国家安全战略调整了美国处理与外部伙伴战略关系的方式。虽然美国通常将其与外部伙伴的接触界定为“旨在促进共同利益”,但最新的承诺中,美方进一步强调,将“按照伙伴国自己的条件”与其进行接触。这也表明,美国试图采取针对性的措施来安抚担心成为“地缘政治竞争游戏中的棋子”的东盟成员国。

第三,国家安全战略向东盟“非民主”政府保证,美国的参与不以政治制度的性质为前提。虽然促进民主一直是美国国家安全战略的核心要素,但因为美国对东盟国家的措施未能达成一致而饱受诟病。例如, 2021年12月举行的首届美国民主峰会,美国仅邀请了印度尼西亚、马来西亚和菲律宾三个东盟成员国参会,观察员质疑美国选择背后的“双重标准”。在《2022年国家安全战略》中的免责声明,美国将其“民主国家”的合作伙伴重新定义为“基于国际规则的国家”,并提议建立更加包容的联盟,“基于共同利益,发挥建设性的作用以解决问题”,不再强调“民主”这一项标准。

二、东盟潜在的担忧

美国仅仅做出口头承诺是不够的,其必须要兑现承诺。自美国于2017年退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)以来,美国对亚洲缺乏强大的经济支持。尽管拜登总统于2022年5月推出的印太经济框架(IPEF)是一项通过更深层级的区域经济合作来“收复失地”的新举措,但它同样缺乏行动力。中国与东盟在基础设施建设、高水平贸易以及大规模投资等方面展开了经济合作,相比之下,美国与该地区的经济接触显得不那么重要。此外,尽管美国保证美方将“负责任地在该地区开展竞争活动”,但也表示,把中美竞争列为战略重点,这可能会使该地区的领导人感到担忧。即使美国承诺了“反对单方面改变台海现状”等内容,但由于拜登一再发表与官方立场相矛盾的言论,使该地区的领导人对其承诺仍怀有戒备。

三、美国—东盟合作的前景和亮点

尽管存在这些担忧,全面战略伙伴关系建立的联合公报也阐明了美国和东盟之间也有一些合作前景和亮点。例如,美国-东盟电动汽车(EV)倡议支持区域内电力汽车绿色系统,该计划受到区域内国家领导人的欢迎。同样,新的美国-东盟基础设施和互联互通平台承诺将协力应对气候变化和城市化等区域内的重大挑战,促进私人企业对该地区基础设施的投资,促进东盟各国基础设施建设。虽然日本、中国等各方已经对其基础设施建设进行了大量的投资,但东盟仍有数万亿美元的基础设施缺口,外部合作伙伴国的投资意愿将受到东盟各国欢迎。另外,美国-东盟智慧城市伙伴关系等项目将激发美国-东盟合作模式的更大效用。同时,美方将加强对东盟非货币方面的支持,包括打击非法捕鱼活动、制定可交互实行的数字经济模式等。

作者最后总结道,“地缘政治局势的不确定性是不可避免的,尽管如此,为了不辜负“全面战略伙伴关系”的美名,美方应该采取一些具体的措施向东盟表明美国已经准备好兑现承诺,将与东盟的关系提升到一个新的水平。”

 

美国—东盟关系:新基调的建立和传承
US-ASEAN Ties: Setting And Delivering a Better Tone
作者|Kevin Chen Xian An
译者 | 郗明蓉
来源 | https://www.rsis.edu.sg/rsis-publication/idss/ip22070-us-asean-ties-setting-and-delivering-on-a-new-tone/#.Y4DgKHa-vCw;文章原载于RSIS,版权归原作者所有,如有侵权请联系我们删除;文章内容仅代表作者观点,不代表立场。