从“茂物目标”到“布城愿景”,APEC亚太共同体建设如何推动?

来源:东南亚学人 时间:2022-11-21

导语

2022年11月18日至19日,亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议在泰国首都曼谷举行。这是APEC自2019年以来首次举行线下领导人会议,发生在地缘政治冲突持续、世界经济面临挑战的动荡时期。本次APEC会议以“开放、联通、平衡”为主题,旨在凝聚共识,集思广益,为各经济体找到促进包容和可持续发展之道。

2020年,在亚太经合组织(APEC)“茂物目标”到期之际,APEC领导人将建立“亚太共同体”作为2040年的新目标,即“布城愿景”。这是APEC成员对亚太区域合作目标探索的继续与升华。地区各界正在积极为APEC“布城愿景”制定路线图,研究“亚太共同体”应包含的内容。APEC在实现“茂物目标”方面取得了巨大成绩,但鉴于当前的全球与地区政治、经济及安全环境,APEC“亚太共同体”建设注定是一条艰难、曲折和复杂的道路。从“茂物目标”到“布城愿景”,“亚太共同体”建设面临怎样的机遇和挑战,对于中国来说,如何制定积极对策来抓住机遇、迎接挑战,推动亚太地区的和平、发展与合作,更好地为国内的改革开放服务,也是中国在加入APEC30年之后迫切需要思考的问题。文章原刊于《和平与发展》,仅代表原文作者本人观点。

一、从“茂物目标”到“布城愿景”

APEC成立于1989年,拥有21个成员,包括:中国、日本、韩国、俄罗斯、中国台湾、中国香港、印尼 、泰国 、 菲律宾 、马来西亚、 新加坡 、越南、文莱、澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚、美国、加拿大、墨西哥、智利、秘鲁,范围遍及东北亚、东南亚、大洋洲、北美和南美的广阔地区。人口约占世界总人口的38%,贸易约占世界贸易总额的47%,经济约占世界GDP总量的61%。APEC的5个次区域中,北美和东北亚是世界经济的两大中心,其2019年度GDP总和都超过23万亿美元,而东南亚、大洋洲和南美洲GDP加起来约5万亿美元。

(一)APEC的进展及其“茂物目标”的实现

作为亚太地区级别最高、范围最广、合作内容最多、机制最健全、成果最丰富的经济合作组织,30多年来,APEC推动亚太地区成为世界经济中最有活力的地区,极大地促进了地区经济的一体化进程。APEC 秉承的“开放的地区主义”理念和成员的“跨太平洋性”,是该机制成功的关键,也是亚太合作的价值所在。

“茂物目标”是 APEC 进程的灯塔,它作为长期奋斗目标,赋予了 APEC持续的生命力,维持了它的发展。为落实“茂物目标”,APEC 创立了一整套符合自身特性的、有效的执行机制,成功地维持了APEC的生存和发展,使之成为现今世界独一无二的、组织结构完善发达的跨区域性政府间组织。

总体来看,APEC“茂物目标”已经基本实现,对亚太地区和全球经济的发展做出了巨大贡献,促进了区域经济一体化,提高了亚太地区人民的福利。“茂物目标”的两个核心是贸易投资自由化便利化(TILF)和经济技术合作(ECOTECH),通常称之为 APEC 的“两个轮子”。26 年来,APEC在贸易投资自由化便利化方面基本上完成了目标;在经济技术合作方面,《马尼拉框架》制定的合作内容也基本上得到了开展。

APEC于2020年发布了《茂物目标最终评估报告》,对成员经济体在实施“茂物目标”方面所取得的成绩和不足做了详细的研究。这个由APEC政策支持小组(PSU)起草的研究报告认为,自“茂物目标”制定以来,APEC在贸易投资自由化便利化方面取得了巨大成绩。如1994—2019年间,APEC成员经济体的商品贸易几乎增长5倍—从4.1万亿美元增长到19万亿美元;投资增长更快,投资存量从1.5万亿美元增长到19.6万亿美元。APEC成员经济体的关税大幅降低,从1994年的13.9%下降到2019年的5.2%,其中发达经济体平均关税为3.2%,发展中经济体平均关税为5.9%。报告也提到了在实现“茂物目标”方面的不足。如在部分领域关税高企的状况依旧,像农产品贸易;非关税壁垒更是普遍存在;近年来对数字经济和贸易的限制在增长等等。

(二)提出了新的发展目标“布城愿景”

在“茂物目标”2020年到期之际,APEC领导人通过了《2040年APEC布特拉加亚愿景》——“我们展望到2040年建成一个开放、活力、强韧、和平的亚太共同体,实现亚太人民和子孙后代的共同繁荣”,同时强调了APEC的使命及其自愿的、非约束性的、以共识为基础的原则不变,APEC 将通过“贸易和投资”“创新和数字化”“强劲的、平衡的、安全的、可持续的和包容的增长”三条路径来实现这个愿景。

“布城愿景”设定的“亚太共同体”建设已成为APEC的新目标,是继“茂物目标”之后指引 APEC 和地区合作进程的第二座灯塔,将指引APEC今后20年的合作之路。“亚太共同体”建设就像一剂强心针,让APEC进程充满希望。

“布城愿景”是亚太地区对APEC“后2020年时代”议程的新共识,延续了APEC“茂物目标”推进区域贸易投资自由化便利化的精神,维护了APEC支持多边贸易体制的传统价值,抓住了数字经济蓬勃发展和第四次工业革命的时代趋势,强调区域平衡、可持续和包容增长,必将推动亚太地区经济增长。“布城愿景”表明APEC将致力于构建一个自由、开放、公平的贸易和投资环境,继续支持多边贸易体制,推进区域经济一体化,促进全面和高标准的亚太自贸区(FTAAP)建设。

国际社会对APEC“布城愿景”评价颇高,普遍认为“亚太共同体”建设将使APEC焕发新的活力。APEC2020年主席国马来西亚认为,“布城愿景”是更开放、更有韧性、更和平的“亚太共同体”的“经济路线图”。“茂物目标”的发源地——印尼外交部长蕾特诺认为,“布城愿景”是“茂物目标”的继续,是APEC今后20年合作的基础。菲律宾总统杜特尔特认为,在新冠肺炎疫情导致的经济危机和健康危机的背景下,APEC的2040年“布城愿景”将有效地应对当前和今后的挑战,表明亚太地区将共同努力,建设更美好、更健康、更繁荣的社会。

二、中国的贡献及参加“亚太共同体”建设的机遇

中国1991年加入APEC无疑是正确的决定。正如中国太平洋经济合作全国委员会创始会长宦乡在1988年指出:“没有亚太合作,中国的经济繁荣是不可想象的。反过来说,一个经济上繁荣的中国将对整个地区的共同发展和繁荣作出更大贡献”,“只有当中国、东盟国家和本地区的其他发展中国家繁荣起来,只有包括日本、美国在内的亚太社会实现以互利为基础的真诚合作,真正的太平洋合作的时代才会到来。”

加入该机制30年来,中国对APEC的态度一直是积极、肯定的,如我国从未缺席APEC领导人非正式会议即说明这一点。中国政府一直非常重视APEC在改革开放和中国外交中的作用。中国APEC高官鲁梅强调中国对APEC的推动和引领作用,从反哺的角度肯定中国参与APEC进程的意义。鲁梅认为,中国高度重视APEC,深入参与各领域合作,作出了实实在在的努力和贡献,推动了APEC合作之树长青。

近年来,我国在APEC进程中的引领作用日趋明显。中国不仅提出了一些新的理念,比如亚太命运共同体、亚太互联互通等,也积极推动本地区原有理念的落实,如亚太自贸区,以包容、可持续发展为核心的新型发展观等等。可以毫不夸张地说,我们在APEC里的角色有了华丽转身,是APEC进程的积极参与者、未来方向的积极探索者,正在以积极参与的姿态提升自身话语权与发挥影响力。

中国商务部国际司司长余本林肯定APEC在中国经济增长中的意义,认为加入APEC是我国扩大对外开放、参与全球经济治理的重大举措,对促进我国经济快速增长和亚太地区经贸发展具有重要意义。对于APEC设定的新目标“布城愿景”,商务部国际司杨正伟副司长表示,这一新愿景将为亚太经济增长提供新动能,开启2020年后的合作愿景,在APEC合作中具有标志性意义,中国必将为实施新愿景作出积极贡献。

但加入APEC进程也就意味着机遇与挑战并存。我国参与地区合作的机遇,简言之就是能够分享地区合作的红利,从而给我国经济发展创造更有利的环境。而挑战则更多集中在我国需要不断下调关税、调整国内经济规则,以适应其他成员和地区规则变化的需要。总体来说,我们成功地抓住了APEC带来的机遇,顺利地应对了挑战,保证了我国经济30年的高速发展。特别是2001年我国加入WTO后,经济加速发展,经济规模迅速扩大,改革开放的核心从“请进来”到“走出去”,中国在APEC里的作用日趋积极。

在“茂物目标”到期之后,APEC“后2020时代”议程对中国意义重大,关乎2014年APEC北京会议成果能否顺利落实,关乎我国在亚太地区营造互利共赢、普惠包容的伙伴关系,关乎“亚太命运共同体”建设和“亚太互联互通战略”的推进,关乎我国引领亚太经济合作的未来。当前,APEC“亚太共同体”建设,给我国带来的机遇主要体现在如下四个方面。

一是APEC“亚太共同体”建设将进一步促进亚太地区的和平、发展与合作,推动亚太地区聚焦于经济领域,减少发生战争或者新冷战的可能性。这将有利于我国深化改革开放、完成建设现代国家的重任,完成中华民族实现伟大复兴的历史使命。我国过去40年取得的成绩,离不开一个稳定和繁荣的亚太地区,今后我国更需要一个和平、合作与和谐的亚太地区。

二是APEC“亚太共同体”建设将进一步提高亚太地区贸易投资自由化、便利化水平,加深地区经济一体化程度。外向型的中国经济决定了“走出去”是必然趋势,我国需要一个更广阔、更稳定的贸易和投资市场。亚太地区正是我国“走出去”的核心区域,占据我国贸易和投资的80%左右,是我国经济最依赖的地区。亚太地区经济一体化程度的加深,对于我国经济结构升级和产业链的完善,将提供更多的机会与便利。

三是APEC“亚太共同体”建设将进一步推动亚太地区合作机制的优化与整合,有可能促进亚太地区产生新的、高效的、成员更广的经贸领域的合作平台。当前,东亚合作与亚太合作呈平行状态,代表东亚合作的“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)与代表亚太合作的“跨太平洋伙伴关系协定”“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(TPP/CPTPP)在争夺地区合作的路径。这不仅会产生巨大的经济成本,影响合作效果,也有可能在战略层面造成巨大的混乱。而APEC的“亚太共同体”建设,则呼唤更高效的地区合作机制,为地区机制的整合提供了目标。

四是APEC“亚太共同体”建设将进一步为中美增加良性互动、开展合作提供舞台。中美关系是当今世界上最重要的双边关系,把中美关系放在亚太地区合作的进程中考虑,或者说让亚太地区经济合作进程为中美关系的稳定和改善服务,是我们推动亚太合作的一个重要出发点。我国与美国在亚太区域层面的合作,必将在地区政治经济环境、区域合作政策方面营造互利共赢的气氛。美方也有学者建议,中美要利用APEC这个跨太平洋经贸合作机制,共同推动FTAAP、TPP/CPTPP、RCEP等贸易框架,并同时加入其中,从而机制性地保证中美经贸关系的平稳。

三、当前形势及“亚太共同体”建设的挑战

当今世界正面临百年未有之大变局。世界经济格局、国际经济治理、地区合作框架面临大变动、大分化、大重组,而新冠肺炎疫情使这一变局加速推进。APEC合作面临空前困难的全球与地区环境,使“布城愿景”设定的“亚太共同体”建设前景不确定性增大。

(一)逆全球化和逆区域化、单边主义趋势兴起

2008年的全球金融危机,标志着全球贸易高速增长时代暂时结束。2016年特朗普当选美国总统及英国脱欧,标志着高速发展的全球化与区域化时代的暂时结束。逆全球化与逆区域化趋势虽然由美国带头推动,但这并不仅仅是美国的事,而是世界性的趋势,是对1990年以来高速发展的经济全球化的回潮,是经济全球化负面效应长期积累导致的从量变到质变的结果。当前的逆全球化思潮、逆区域化和单边主义趋势仍会持续一段时间。这种趋势对亚太地区影响很大,原因在于本地区传统价值链,即亚太国际生产网络长期由美国主导。新一轮大国重塑亚太经济合作的进程已经开始。

(二)亚太区域合作中以贸易投资自由化为中心的时代暂时结束

这一方面是因为全球化、地区化进程在放缓,另一方面是因为贸易投资自由化取得了实质性进步,APEC成员的关税水平大幅度降低,非关税壁垒取代关税成为阻碍贸易的主要手段,因此各成员影响贸易的结构改革日益成为经贸合作领域的焦点。当前,APEC贸易投资自由化方面的工作,越来越强调支持以WTO为核心的多边贸易体系。

(三)中美博弈与脱钩仍在继续并有所加剧

在特朗普政府时期,中美关系急剧恶化,从贸易战到全方位的博弈愈演愈烈。虽然拜登政府上台后,美国对华政策有了一些调整,但近期来看,两国间的竞争与博弈势头仍将持续,仍是今后一段时间内世界性的大问题,对APEC合作必将造成长期的负面影响。在地区合作层面,美国推出“印太战略”,试图削弱或取代亚太合作,得到日本、印度、印尼、澳大利亚等国家的积极响应。而印尼甚至将“印太战略”与“东盟战略”作为印尼外交政策的两大支柱。本地区的大部分成员只能观望,等待中美关系的明朗,无法出台新的、有挑战性的APEC合作内容。

(四)科技革命和第四次工业革命的挑战

近年来,数字经济和技术快速发展,大数据、万物互联、人工智能、机器人、区块链和云计算等技术,使上世纪90年代以来,以信息通讯技术为主体的信息时代在深度和广度方面都面临突破,新一代科技革命和工业革命呼之欲出。这需要全球性的科技合作和产业合作,以及全球性的供应链,呼唤全球合作、地区合作和主要大国的合作。但当前逆全球化、逆区域化和中美博弈的局面使科技革命和第四次工业革命面临挑战,世界面临“两套标准、两套产品、两套市场”的风险。如何在全球化和区域化的低潮期,应对科技革命和第四次工业革命的挑战?这对于传统上专注于贸易投资自由化便利化的APEC来说,本身就是巨大的挑战。

(五)区域合作机制的并存与竞争,特别是东亚合作和亚太合作这两条主线、跨区域合作机制的分裂在继续

我国所在的亚太地区,正是“百年未有之大变局”之核心区域。中国、印度等发展中大国正在快速接近世界经济中心舞台。“印太战略”“印太合作”冲击着以APEC为载体的“亚太合作”。以“高标准、面向21世纪的自贸协定”著称的TPP在美国退出后演变成包括11国的CPTPP,现在正面临英国即将加入的新问题。东盟主导的RCEP成功签署并即将实施,推动了东亚的“地区主义”,使亚太地区的经济一体化进程面临更复杂的路径选择。

亚太合作和东亚合作有着不同的内涵和外延。东亚合作以东亚峰会(EAS)为核心,以东盟+中日韩(10+3)为基础。亚太合作则以APEC的21个成员为核心。亚太合作和东亚合作最主要的区别是太平洋东岸经济体的参与,问题的核心其实就是美国问题,是否把美国纳入地区经济合作进程是亚太合作和东亚合作最大的区别。

近年来,东亚合作的核心聚焦在东盟发起的RCEP上。这是因为贸易投资的自由化、便利化发展,使得“亚太自由贸易区”在2004年被提出,并在2014年取得突破,尤其是“北京路线图”的达成,标志着亚太自贸区建设开始起步。2016年《利马宣言》明确了实现亚太自贸区的两条路径——RCEP和CPTPP。[2]RCEP最终在2020年完成谈判,并有可能在2022年开始实施。但RCEP却使亚太地区的经济一体化进程更复杂。本来CPTPP有可能作为实现APEC“亚太自由贸易区”的路径,但RCEP、CPTPP和“太平洋联盟”(PA)对地区一体化路径的竞争,将使形势变得更加复杂,这个过程可能会长期化。此外,在区域和次区域机制层面,像中日韩合作、中国-东盟合作、大湄公河次区域合作、澜沧江-湄公河流域合作等,多个机制相互重叠和掣肘,效率低下,效果有限,成为地区合作中的大问题。

当前空前复杂的全球与地区环境让“布城愿景”蒙上阴影。APEC的2040年“亚太共同体”目标该如何实现,成为当前各成员面对的共同问题。为“布城愿景”设计路线图应是APEC的当务之急。作为2021年APEC东道主,新西兰多次表示,APEC不仅要规划应对当前经济危机的路径,还将就落实新愿景的详细行动计划达成一致。这是APEC今年最重要的任务,也是新西兰作为东道主任务的重中之重。设计“布城愿景”路线图,从指导思想来看应该以开放的地区主义为宗旨,以更自由的贸易、投资为核心,推动地区经济一体化和地区经济发展;“路线图”应该是“以人为本的APEC”,是包容的、可持续的、创新的发展,能使更多人获益,可为弱势群体,特别是妇女、中小企业等提供更多的发展机会。因此,制定APEC“布城愿景”路线图,既要考虑宏观的目标,也要考虑微观的目标;既要考虑数量化的具体指标,也要考虑抽象的指标。

从“布城愿景”的三条路径和APEC当前的合作领域来看,其设定的“亚太共同体”建设至少应该包含自由贸易、互联互通、数字经济、包容发展及其他领域5个方面的内容。特别是包容发展领域的合作,应是APEC合作的核心内容之一。

鉴于以上情况,APEC“亚太共同体”建设进程将是曲折、复杂的。APEC成员对其建设内容与路径的争论激烈,前景充满变数,各方的博弈将长期化。同时这个进程将会是不断地调整原则与内容、成员间不断地讨价还价的过程。因此,既要理性也要现实地看待APEC的“亚太共同体”建设,一方面其作为地区合作的终极目标需要我们坚持和倡导,但另一方面也要清楚,APEC的“亚太共同体”不可能等同于“欧洲共同体”,无论是经济、贸易的一体化程度,还是政治文化方面的交流,它跟“欧共体”的差距将是巨大的。

“愿景总是美好的,现实总是困难的。这可能就是未来20年的状况”。在“后2020时代”,APEC的存在应该是无需置疑的,但如何让这个跨太平洋合作机制发挥更大的作用,在当前的背景下是一个需要认真思考的问题。展望2040年,APEC“亚太共同体”能否建成,是不是一个真正的“开放、活力、强韧、和平的亚太共同体”?只能靠APEC成员今后20年的共同努力来验证。但重要的是,APEC走向“亚太共同体”目标本身,就是为了实现亚太人民和子孙后代的共同繁荣。

四、关于中国推动“亚太共同体”建设的思考

十九大以来,习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平外交思想为我国参与亚太合作指明了方向,也为我国制定新时期APEC合作战略赋予了深刻内涵。以此为指导,我国应以积极的对策参与APEC“亚太共同体”建设,推动“后2020时代”的APEC合作。

(一)将APEC“亚太共同体”建设与我国积极倡导的“人类命运共同体”理念结合起来

推动“亚太命运共同体”在本地区的落地,使APEC不仅成为我国深化和拓展亚太区域经济合作的重要平台,同时也成为我国推进构建“人类命运共同体”和开放型世界经济的有效渠道和重要抓手,推动亚太地区经济的发展和人民生活水平的提高。

推动APEC“亚太共同体”建设将减轻亚太地区对“中国崛起”的疑虑。中国要从战略上重视“亚太共同体”与“亚太命运共同体”的交融,维护和平与发展的大局,倡导合作共赢,从而达到推动区域合作与共同发展、建设“命运共同体”的目的。

(二)综合考虑APEC“亚太共同体”建设与“双循环发展格局”的需要,将APEC打造成“双循环之国际循环”的重要舞台

面对新的发展形势和环境,中国选择了“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”(“双循环”)。“双循环”是中国基于当前和今后一段时期国内外环境变化而作出的重大战略抉择,但这绝不是关起门来搞建设,而是对开放水平和开放质量的更高要求。“双循环”需要在国际层面积极倡导和维护全球价值链体系的稳定,推进高水平的区域经济一体化和高标准自贸区建设。

亚太地区云集了世界上主要的经济大国和贸易大国,是近年来自贸区(FTA)发展最为活跃的地区,并在数字贸易方面签署了大量的协定。APEC成员拥有世界上最完整的产业链,是世界范围内价值链分布最密集的地区。因此,亚太地区是我国打造“双循环新发展格局”最重要的区域。如何利用APEC机制和“亚太共同体”建设的机遇,更好地构建“双循环”新发展格局,需要我们综合、平衡地考虑。

(三)将APEC“亚太共同体”建设打造成“一带一路”倡议与APEC机制的交汇点,特别是在互联互通领域,推动亚太地区更多成员参与“一带一路”建设之中

2013年以来,“一带一路”倡议的深刻内涵不断丰富,合作理念和机制不断发展和完善,合作范围和领域不断拓展,各方面都取得了许多重要进展与成就。当前,“一带一路”倡议已成为广受欢迎的国际公共产品和规模庞大的国际合作平台,为推进亚太区域合作和应对全球治理赤字发挥了不可替代的作用。推动“一带一路”对接APEC“后2020时代”愿景和“亚太共同体”建设,将为亚太地区发展与合作创造新的机遇和空间。

(四)利用APEC“亚太共同体”建设之机,推动地区合作机制的优化与整合

无论是东亚合作,还是亚太合作,抑或是其他类型的地区经济合作,我国都应该积极参与,妥善引导。但是,从我国经济发展和战略需要、从本地区的现实和其他大国的战略意图来看,我们需要一个符合实际的明晰判断,以便更好地推动地区合作进程。如何优化和整合亚太合作、东亚合作和次区域合作,是今后一段时间里迫切需要我们考虑的课题。

目前亚太区域一体化已经形成CPTPP与RCEP两条平行路径。无论是CPTPP、还是RCEP,只要有利于促进区域贸易投资自由化便利化,改善区域营商环境,中国都应当积极参与。推动CPTPP与RCEP的融合发展,使其作为FTAAP的两条主要路径。中国可以在两条路径上同时推进,在规则上逐步协调。这不是强化竞争,而是推动融合,促进扩大共同成员,推动亚太自贸区及“亚太共同体”建设。

(五)制定更积极、更清晰的区域合作战略,参与APEC“亚太共同体”建设

APEC是我国最早参加的区域合作组织,也是我国参加的唯一的跨太平洋合作机制,一直是我国亚太战略的基石。在当前复杂的全球与区域环境下,APEC“布城愿景”确立的“亚太共同体”建设,迫切需要我们有一个清晰的、前瞻性的亚太战略。

中国的亚太战略应有长期性、战略性和规划性,以作为我国外交战略的重要组成部分,作为我国区域合作战略的支柱。这个战略重视区域合作内部领导机制和工作机制的整合,将APEC、东亚峰会、中国-东盟合作、中日韩合作、上海合作组织等主线合作和支线合作当作一盘棋,在领导人参与机制、部委协调机制和部委的内部分工机制等方面通盘考虑,在决策、执行和评议三条线建立健全机制,定期评估和调整。在区域合作机制的路径方面,分清主次和虚实,以主为主,以次为辅,以实为主,以虚为辅。

如何“在更高起点上推进改革开放”,这正是我们迫切需要思考的问题。当前,新冠肺炎疫情在全球蔓延,与百年未有之大变局交织叠加,全球治理面临重塑,亚太地区格局加速演变,APEC“亚太共同体”建设给区域经济合作带来新的机遇与挑战。但是,和平、发展与合作仍是时代的主题,“双循环”决不是“闭门搞建设”,RCEP决不是东亚的“小圈子”,“加入CPTPP”决不是“说说而已”,而以一个积极的亚太战略参与APEC“亚太共同体”建设,将更好地为我国深化改革、扩大开放服务。

 

来源:文章原载于《和平与发展》2021年第四期,版权归原作者所有,如有侵权请联系我们删除
论APEC亚太共同体建设及中国的机遇与挑战
作者|杨泽瑞;来源 | 《和平与发展》