新兴国家参与全球海洋治理的实践路径
——以马来西亚和印度尼西亚为例

摘要：在“海洋世纪”，海洋日益成为国家之间对话与发展的纽带，新兴国家积极参与全球海洋治理，以期改变原有不利的治理格局，并在过程中形成了一定的制度偏好。马来西亚和印度尼西亚作为新兴国家中积极参与全球海洋治理的重要行为体，在实践路径方面均体现了国际制度的重要性，这对于中国参与全球海洋治理具备一定的借鉴意义。

关键词：全球海洋治理、马来西亚、印度尼西亚

地缘优势奠定了中国的海洋大国地位，习近平主席明确提出建设“海洋强国”的目标和构建“海洋命运共同”的理念，海洋在我国经济社会发展和实现民族复兴过程中的地位显著提升。作为全球治理在海洋领域的拓展与应用，中国迫切需要在全球海洋治理的理念方面进行发掘、突破与创新，为我国海洋事业发展和海洋强国实践提供理论支撑。马来西亚和印度尼西亚作为新兴国家中参与全球海洋治理的重要行为体，了解它们关于全球海洋治理的具体实践路径，既可以总结经验以供借鉴，也可立足实际，探寻中国参与全球海洋治理的实践路径。

全球海洋治理的提出与新兴国家的参与
关于全球海洋治理的概念最早由美国南加大教授罗伯特·弗里德海姆在1999年所提出,他认为“全球海洋治理是指制定一套进行海洋利用和分配海洋资源的公平有效的规则和实践、提供解决海洋冲突的路径，以及从海洋获益，特别是缓解相互依赖世界中的集体行动问题”。此后，全球海洋治理开始成为颇受关注的议题领域，对其的探讨也更加多元化。全球海洋治理需要各国和政府间、非政府间组织等机制采取集体行动与加强合作成为普遍共识，但现实困境却是全球范围内治理主体的不均衡力量对比与差异化的发展路径。20世纪中期以前，全球海洋博弈是传统海上强国（从西葡到英美）围绕海洋要道控制、海上力量角逐与海洋霸权竞争与海外殖民地争夺。二战后，原殖民地国家纷纷独立成为新兴国家，并在群体性崛起过程中，全球海洋治理制度平台也发生了置换和转移。一方面，新兴国家的作用逐步提升，他们不仅积极参与加入相关国际组织，也将蓝色经济、生态环境、资源开发等新议题纳入到全球海洋治理的框架之中；另一方面，国际组织的影响日益突显，非政府组织作为协助治理的重要补充力量，尝试着通过政府间组织发挥更大的作用。但不可否认的是，主权国家依旧是全球海洋治理的最重要的主体，传统发达国家在问题框定、议题设置、实施和利用规则等方面依然保持存量优势。总体而言，在全球海洋治理主体多元化的趋势下，新兴国家普遍将海洋视为下一轮发展的新高地，纷纷结合自身的国家利益需求，拟定相应的参与全球海洋治的理念、方向与机制。海洋意识的突显折射出海洋是新兴国家生存与发展的需要，而亚太海域多方力量的博弈则催生了区域内部分国家海洋意识的快速觉醒。其中，马来西亚和印度尼西亚作为新兴国家参与全球海洋治理较为成功的案例，或可提供一定的借鉴意义。

马来西亚跨区域参与南极治理
马来西亚是典型的东南亚区域国家，但却积极以场所转移为策略，推动南极海域现有制度的改革，参与到全球海洋治理之中。20世纪80年代初期，马来西亚连同其他发展中国家就南极条约协商国会议对于南极的治理提出了批评，它们认为，在南极治理问题上，联合国应当发挥作用。具体来说，马哈蒂尔主张南极作为“无人居住”的地区，应该像深海海床一样作为“人类共同继承财产”，并由联合国进行管辖。1983年，在第38届联合国大会的准备工作会议上，马方通过对东盟、伊斯兰会议组织等进行游说，支持其所提出的通过将南极设计成为“人类共同继承财产”的方式，以保护发展中国家的利益。而在得到部分组织和国家的支持下，由马来西亚提议的“南极问题”首次被列入联合国大会的议程。

马来西亚的这一系列做法动摇了南极条约协商国组织在南极治理中的主导地位，双方的分歧也越加严重。马方认为南极条约协商国组织应该照顾到发展中国家的利益，应在联合国的框架下建立新的南极管理机制。而南极条约协商国自身则认为《南极条约》公平开放，任何对南极有兴趣的国家都可以加入，是目前规划南极事务的最好选择。此后，马方继续在联合国的框架内对当时的南极治理制度提出改革倡议，但关注的重点从南极条约体系的缺陷和矿产资源的平等开发，逐步转向了要为全人类的利益而确保南极环境受到保护方面。而自1993年开始，马来西亚与南极条约协商国组织进入了相互协调的建设性合作阶段，主要的驱动因素与1991年旨在保护南极环境的《关于环境保护的南极条约协定书》的通过，以及南极条约协商国组织在南极环保方面与联合国机构扩大了合作有关。2002年，马来西亚首次作为观察员参加了在华沙举行的第25届南极条约协商会议，其南极治理理念也逐步趋向成熟，加大了与南极协商国的合作范围，并利用其他国家的南极可开展和后勤设备开展了广泛的南极科学研究，增强了自身在南极事务中的话语权。可以说，正是由于马来西亚的积极参与，直接促成了南极条约协商会议、南极环境保护委员会等南极治理机制的改革，它们扩大了参与国的数量、增加了透明度和既有制度的约束力。

印度尼西亚的海上安全治理
印度尼西亚作为全球最大的群岛国家，其“海洋国家”身份的认定却并不是天然形成的，而是靠着后期通过捍卫海洋权利与维护海洋安全的路径所塑造的。与马来西亚的理念有所不同，印尼全球海洋治理的核心是将其在两大洲和两大洋中心、枢纽的战略位置转化为地缘上的“海洋轴心”。印尼最早涉及海洋方面的正式制度性文件为1957年公布的《朱安达宣言》，国际社会宣示印尼的群岛国家地位，以便维护印尼的海上安全和迎合全球海洋权利意识觉醒。这一时期国际海洋秩序依旧主要维护的是传统海洋大国的要求与利益，而印尼则依旧坚持自身的观点并反对西方国家的主张。也正是在其一番努力之下，1982年第三届联合国海洋法会议通过了《联合国海洋法公约》，其中对群岛国、群岛基线及群岛水域的法律地位持有肯定态度。

在印尼参与全球海洋治理的过程中，特别在海上安全方面，东盟成为其进行制度设计的主要平台。印尼等东盟国家认为“海上安全问题与关切”在性质上属跨境问题，因为在地区内寻求多边协商应对或在东盟框架下实现地区性方式来解决是比较理想的应对方式。而海上安全问题成为东盟构建“安全共同体”的一项重要内容，在东盟的《巴厘第二协约宣言》中，重点领域之一便是海上安全，强调东盟国家就海洋安全议题展开合作应成为建设“东盟共同体”的重要推动力量。此外，维多多在2014年的东亚峰会上正式提出“全球海洋战略支点”的概念，表示要把印尼建设成为世界海洋强国和海上交通要道国家，这也标志着印尼海洋强国的建设正式提升为国家战略。其中，提升海上防御能力作为五大支点之一，主要内容包括与其他东盟国家的海军建立双边/多边联系，通过常规性的军舰和军官互访、联合演习与海上巡逻等举措确保印尼和区域的海上安全利益。

余论
从顶层设计来看，中共十九大进一步提出要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，这也为我国今后一个时期内的海洋工作指明了目标与方向。随着“21世纪海上丝绸之路”的持续推进，中国参与全球海洋治理的程度更为深入和广泛，通过马来西亚和印尼两国的案例，我们可以认知到国际机制的重要性，新兴国家在国际机制的框架下展开策略性协商与合作以实现其参与全球海洋治理的目标是一条可行的实践路径。就像庞中英教授指出的那样，“全球治理是通过国际制度（国际规则、国际规范）和国际合作进行的，参与海洋治理的国家行动者和非国家行动者都是围绕着联合国等国际组织进行的”。

（转自：海国图智研究院公众号）