精品学术·第11期 | 李巍、王丽:拜登政府如何增强供应链韧性?

来源:当代美国评论时间:2022-06-30

编者注:拜登政府的“供应链韧性”战略正在成为美国对华产业竞争的核心内容与主要手段,它旨在削弱中国在全球供应链中的地位,与“技术战”共同构成了美国对华“产业战”的两个维度。尽管如此,全球产业重构将是一个长期的过程,中国仍然有足够的时间来应对美国“供应链韧性”战略所带来的挑战。

一、拜登政府“供应链韧性”战略的国内举措

入主白宫后,拜登提出“六大优先事项”,其中并无供应链,但该议题很快跃升为美国新政府经济战略的核心,也成为拜登政府整合内政与外交资源,对内实现产业复兴、对外与中国进行产业竞争的关键支点。具体而言,在美国国内层面,拜登政府围绕“供应链韧性”战略推进了如下工作。

第一,上任伊始,拜登政府便系统评估了关键产品与行业的供应链风险,以摸清现状。2021年6月,美国白宫发布了《供应链百日审查报告》,分析了半导体、大容量电池、稀土、医药这四类关键产业所存在的供应链风险,并分别提出针对性建议。白宫接受了该报告的建议并迅速采取行动,成立了“供应链贸易行动小组”和“供应链中断工作组”。2022年2月,白宫还发布了对六个关键行业的供应链评估报告,呼吁继续关注供应链安全。

第二,面对供应链危机,拜登政府对症下药,着手解决供应链环节存在的薄弱点。拜登政府的施力重点是解决美国的运输难题,打通阻碍构建供应链体系的运输环节。为加快疏通港口滞留货物,拜登政府多管齐下:一方面采取了调整人员布局和协调港口运营等短期举措,任命港口特使协同交通部长解决港口阻塞,要求洛杉矶港和长滩港承诺延长运营时间;另一方面实施了加快国内供应链基础设施建设等长期措施,包括拨款用于港口建设和水路运输,启动港口基础设施发展补助计划等。

第三,拜登政府从半导体这一重点行业入手,意在形成重塑供应链的良好开局和示范效应。一方面,拜登政府希望提高半导体行业透明度,以解决当前的芯片短缺问题;另一方面,拜登政府吸引半导体企业返回美国本土投资,以巩固国内半导体制造基础,保证芯片的长期稳定供应。在拜登政府大力支持半导体制造业回流的政策推动下,自拜登就职以来,半导体业界已宣布在美国新增共计超过800亿美元的长期投资。此外,国会两院推出的科技竞争法案也体现出美国在稳定半导体供应链上的努力。

第四,作为“供应链韧性”战略的配套措施,拜登通过签署行政令和发布倡议等方式,推动“购买美国货”新规。2021年,拜登签署行政令,要求联邦政府优先购买美国制造的产品,建议提升联邦政府采购“美国货”的门槛,提高“美国制造”的比例限制,并要求供应商提供关键产品中“美国制造”占比的具体数据。

总的来说,拜登在美国国内落实“供应链韧性”战略有三大特点。一是公私合作,政府与企业配合施策。企业是供应链网络的重要组成部分,是美国“供应链韧性”战略实施的关键,“供应链韧性”战略最终必然落实在企业层面上。二是一事一议,根据不同行业特点制定不同政策。《供应链百日审查报告》指出,各产品或行业的特点不同,并非所有建议都适用于所有产业,因此需要采取逐部门落实的方法。三是危机应对与常态管理相结合,拜登政府推动“供应链韧性”战略不仅是应对危机的应急性举措,更是一项常态化工作。

二、拜登政府“供应链韧性”战略的外交举措

美国“供应链韧性”战略的落实离不开盟友和伙伴的配合。因此,除了国内措施,拜登政府还在国际上大力推进“供应链外交”,试图以增强“供应链韧性”为旗号构建新的经济联盟。供应链联盟战略与“民主国家联盟”战略相互协同,共同驱动拜登政府外交战略的基本方向。前者以确保所谓新冠疫情下的“供应链安全”为幌子,旨在捍卫美国的国际经济领导力;后者以“民主价值观”为内核,旨在捍卫美国以“软实力”为支撑的霸主地位。拜登政府在全球、区域和双边三个层面发起活跃的“供应链外交”,极力构建供应链联盟的立体网络。

第一,在全球层面,拜登政府通过发起全球性供应链峰会积极争取国际力量的支持。在2021年二十国集团(G20)领导人罗马峰会期间,拜登组织召开了首次“全球供应链韧性峰会”。此次峰会是拜登政府迄今为止召集的最大规模的供应链相关多边会议,虽然会后没有发表联合声明,但此举标志着美国正在以“供应链韧性”为抓手加快推动建立供应链联盟。此次峰会的召开并非终点而是起点,参会国在峰会上达成共识,同意推动供应链生态系统多样化,这为展开后续合作提供了机会。

第二,在区域层面,拜登政府通过在“印太”框架下大力推行供应链韧性外交,夯实其“印太战略”的经济基础。拜登政府不仅全面继承了特朗普政府的“印太战略”,而且不断寻求充实其内容。2021年,美国、日本、印度和澳大利亚四国分别举行了线上和线下“四方安全对话”(QUAD)首脑峰会。美国以“印太”四国为基础,不断扩充供应链联盟阵线的过程正在逐渐成为现实。同年,拜登在参加第16届东亚峰会时提出,美国将与其伙伴共同推进“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF),供应链韧性是该框架的重点内容。“印太经济框架”为美国与供应链核心支点国家提供合作平台,有可能成为美国构建全球供应链联盟的跳板。

第三,在双边层面,日本、韩国、印度、越南和马来西亚是拜登政府打造供应链联盟的重要支点国家。日本与韩国是制造业大国,在半导体、新能源汽车与电池等重点产业具有先发优势,是中国高端制造业的有力竞争对手,美国力图将日本和韩国打造为半导体供应链上的可信任支点。与此同时,印度和越南作为制造业新兴国家,是承接全球产业转移的重要基地,在全球产业链中的地位逐步上升。印度和越南正逐步蚕食中国的制造订单,美国企图通过重塑全球供应链加速这一进程,将印度与越南打造为低端制造业中心,以替代全球供应链中的“中国制造”。同样值得注意的是,拜登政府还希望将马来西亚拉入“印太经济框架”,与其开展供应链合作。

三、结语

拜登政府将供应链危机作为调动政治资源的工具,采取配套措施提高美国产业竞争力,并利用政府权力将私人企业纳入“供应链韧性”战略中。这一战略看似属于美国国内经济的范畴,但构建供应链联盟之举则将其与中国展开经济竞争的本质暴露无遗。拜登政府积极构建国际联合阵线,其中最主要的就是价值观联盟和供应链联盟,以意识形态为基础构建的价值联盟难以克服理想主义与现实主义的矛盾,供应链联盟才是联通理想主义与现实利益的桥梁。供应链重构进程一旦启动,将不可逆转。但全球供应链结构的重塑是个长期过程。短期来看,中国能够维持自身的产业发展优势条件与产业吸引力;美国政府在实施“供应链韧性”战略时也不得不处理与盟友和企业之间的利益分歧。因此,短期内中国在全球供应链中的地位难以发生实质性变化。

END

文章来源于《拜登政府的“供应链韧性”战略探析》,《当代美国评论》,2022年第2期,第1-24页。