非洲国家土地与农业事务中的若干二元性问题

来源:中国投资参考 时间:2022-05-20


津巴布韦西北地区农村的房屋。图源:作者

导读

非洲国家土地与农业发展问题的复杂性既有历史原因,也在随现实而变化,还要考虑各国具体情况的不同。对于外部的关注者和投资者来说,除了要认识土地与农业发展本身的复杂性外,还要考虑非洲国家相关改革和措施中包含和衍生的不确定性。

土地是非洲国家最重要的资源,农业是大部分非洲国家一半乃至四分之三以上人口的依赖产业。由于殖民统治等方面的历史原因,非洲国家土地与农业事务中长期存在若干二元性矛盾;随着独立后特别是20世纪90年代以来内外形势的发展,一些问题又进一步凸显。

一、二元性矛盾及其影响

第一个二元性问题是传统土地制度与现代土地制度的并存。殖民统治建立后,有关国家政府在引入宗主国土地制度的同时保留了习惯法框架下的传统土地制度,前者强调有法可依、权属明晰、有据可查、可以流通的土地占有和使用,后者则基于不成文法,在强调“共同拥有、均可使用、不可转让”的同时却无法免除个人性支配,从而导致所有权不明、使用权混乱等问题。

从理论上来说,传统土地制度强调不存在土地私有,但会有酋长或头人掌管分配处置,社区里的每一名成员都有就土地问题提出意见和建议的权力。但就现实而言,传统土地制度中实际存在的权属不清会带来很多问题,它会导致一些传统领导人任意予夺或与私人资本合谋从而损害社区利益,会导致一些公用土地、牧场、林地、由移民和边缘化人群占有使用的土地被政府或者权势阶层以“无主土地”或“荒地”的理由拿走,会导致使用者开发投入积极性和外部投资者投资意愿的降低。此外,传统土地制度中也始终存在土地占有不平等、排斥部分人利益、土地浪费或超负荷使用等问题。

第二个二元性问题是大量农民从事的较落后生计农业与少数外资或外侨掌控的较先进现代化商品农业的并存。生计农业以维持家庭生计为基本目标,规模小,资金、技术、设备、肥料等投入水平低,往往依靠增加土地面积和劳动力数量来实现扩大生产,它不仅效率低,还易产生土地浪费和环境破坏等问题。现代化商品农业则具有规模大、技术先进、集约程度高等特点,不仅生产效率高、农产品质量好,还有加工能力和销售渠道等方面的优势。

生计农业与现代化商品农业二元并存的局面在东南非国家特别是曾经历过种族主义统治的国家中有最鲜明的表现。以南非和津巴布韦为例,大量黑人长期在数量不足、质量欠佳的土地上从事以维持生计为主要目标的农业生产,除了在政策支持、资金、技术、市场等方面的弱势外,一些经营较好的非洲农民还可能受到限制和打压;反观少量白人,他们掌控的商品农业长期在大规模粮食生产、高质量非粮食作物生产和出口以及农产品保存、加工、运输和贸易等方面占据明显优势,还能得到国家的政策倾斜、市场保护以及技术和信贷等方面的支持。白人种族主义统治结束后,黑人统治者力图扭转黑人在土地和农业发展方面的不利地位,但相关成效仍未完全显现。

第三个二元性问题是发展经济作物与保障粮食安全难以平衡。长期以来,一些非洲国家的政府把注意力放在发展经济作物生产上,甚而不惜以缩减粮食作物种植土地和投入为代价。在一些领导人看来,粮食生产对财政收入贡献不明显,如要长足发展往往需要政府大力投入,而发展经济作物生产可以出口赚取外汇,直接增加财政收入;另一方面,粮食不足可通过进口解决,而经济作物收入也可为此提供支持。但是,非洲国家常常不得不面对的现实是,粮食进口和经济作物出口都易受国际市场需求和价格的影响,将粮食安全系于他国是危险的,认为可以用经济作物收入来支持粮食进口也一再被证明是想当然。

非洲国家独立后发展探索的一个重要失误就是在忽视粮食生产的情况下又不能很好地保证经济作物收入,这直接导致20世纪70年代中以后多个国家的粮食危机。尽管之后非洲国家纷纷表示要重视粮食生产,但仍有一些非洲国家的领导人易在经济作物生产有利可图逻辑的推动下和经济作物产品在特定时间内行市良好的诱惑下忽视粮食生产,重蹈粮食危机的覆辙。

值得一提的是,人口增长的因素还常常被淡化。20世纪70年代开始的经济危机中,一个重要表现是20世纪70年代的年平均人口增长率高于年平均粮食生产增长率;1990年至2015年的减贫进程中,一个重要的结果也是贫困人口相对比例下降了,但绝对人数却在增加。

第四个二元性问题是吸引外国投资与保障农民利益难以两全。20世纪90年代以来,非洲土地和农业领域向国际资本的开放度逐渐提高,2007—2008金融危机后更是一度出现国际资本在非洲竞取土地的浪潮。一些非洲国家的政府认为,有必要通过改变土地利用和农业生产模式来吸引外资,以此提升农业生产水平,尤其是要通过大规模商业化种植来促进农产品出口和农产品加工业发展,从而增加政府收入。但是,改变土地利用和农业生产模式往往涉及征收土地、重新安置农民、改变农村传统生产生活习惯等具体问题,这些都会触及农民利益。

在推进相关政策或项目时,有时会出现外国私人资本与本国权势阶层的合谋,相关非洲国家政府往往会强调征用某块土地是为了国家发展和人民利益,会强调其对于提升农业生产水平和农民创收能力的积极作用,一些外国私人资本则会强调通过土地销售和出租、劳工雇佣、推行新作物种植等途径推动相应国家经济发展,并宣传相关项目遵循“环境友好”与“回馈社区”之类的原则,相应的强制手段、政策倾斜和投入优先由此获得合理性。但是,研究者对相关国家如尼日利亚、利比里亚、塞拉利昂、乌干达、斯威士兰、津巴布韦等国的个案调查研究表明,一些通过合法强制手段征得的土地只是服务了少数人的私利,对商业化种植的重视和投入并不一定能带来农业生产水平和农民创收能力的提升,而国际农商企业主导的农业生产全球化和市场化模式所带来的很可能是农民的自主性降低和生计不稳定。

值得一提的是,在非农领域如城市化、基础设施建设、矿业发展、经济特区建设乃至国家公园建设等方面的一些引资也会影响农民利益,因为它们都会涉及土地。与此相关的问题近年来日益凸显,值得关注。


中国援莫桑比克农业技术示范中心的农田。图源:作者

二、艰难的探索改革之路

面对相关问题,非洲国家政府一直在探索改革和采取措施,包括寻求将传统土地制度现代化、对土地进行重新分配等,还有不断宣扬的提升土地利用效率和农业生产水平、支持粮食生产、维护农民利益等方面的措施。一些改革和措施取得了一定成效,但困难仍然很多。

首先,改革本身并不容易,还往往会遭遇阻力。比如将传统土地制度现代化,仅丈量、划界、登记就不知要花多少时间和资金,还要考虑传统力量的不配合。在一些国家如加纳、赞比亚,传统力量势大,左右政府的能力突出,某些领导人不得不出于保障自身地位和政治稳定的考虑而选择妥协,有时甚而偏离改革方向,使传统力量控制土地的体系更加坚固,最终导致相关改革难上加难。

其次,改革结果有时会脱离预期。比如重新分配土地,它理应惠及最广大群众,但实际情况却可能是少数人获利,大部分民众仍陷于无地少地的困境;它不应以损害农业生产为代价,但事实是,一些非洲国家如津巴布韦的土地在从一个群体转到另一个群体手中后,随之而来的就是农业生产的严重下滑。

再次,以现有大部分非洲国家的条件而言,相关改革和措施在具体执行过程中往往难免不周全、扭曲、偏差和反复。一些国家强调通过刺激性措施吸引外资,但对环境保护、弱势群体利益维护、寻租等问题却缺乏政策设计或者无法有效执行政策,还有一些国家则出现政府一边要吸引外资一边又为了短期政治利益而向传统力量或农民妥协的局面,两面摇摆,两面不讨好,最终不但影响了投资者积极性和投资有效性,还导致农业生产受损、粮食安全受威胁或者农民生计受破坏等问题。

非洲国家土地与农业发展的问题的复杂性既有历史原因,也在随现实而变化,还要考虑各国具体情况的不同。对于外部的关注者和投资者来说,除了要认识土地与农业发展本身的复杂性外,还要考虑非洲国家相关改革和措施中包含和衍生的不确定性,不可轻忽。

 

作者简介:刘伟才;华东师范大学历史学系副教授