摘要
在美国不断提高中国光伏产品关税的十年后，美国太阳能制造业并未形成预期的竞争优势，行业内部反对声此起彼伏。拜登政府上任后提出了清洁能源计划，加快太阳能部署成为能源结构转型的关键要素，在供应链中断、大宗商品价格和运输成本上涨、国内通货膨胀的背景影响下，拜登政府或将适当放宽关税限制，重点利用补贴和税收减免方式促进本土光伏产业的增长。
3月28日，美国商务部应美国太阳能设备制造商Auxin Solar的要求，宣布对四个东南亚国家的太阳能电池板制造商进行调查，因其使用中国制造的组件并逃避美国关税。在美商务部展开调查后短短数周内，太阳能行业代表连同两党多名参议员，敦促拜登政府迅速就此事做出初步裁定并结束对华光伏关税战。为何本意保护美国光伏产业的关税政策会遭遇业界反对，现行光伏关税政策在拜登政府的能源气候战略下将有何变数？
一、中美光伏贸易战：不断升温的十年
美国政府对华施加光伏关税始于奥巴马政府时期，2011年10月18日，德国SolarWorld美国分公司联合其他6家光伏产品生产商向美国商务部正式提出针对中国光伏产品的反倾销与反补贴税（“双反”）调查申请。次年，美国国际贸易委员会（ITC）认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业，美国将对此类产品征收反倾销和反补贴关税（AD/CVD），税率从34%至47%不等，企业可通过申诉降低税率。2014年12月，美国对中国大陆光伏企业进行二次“双反”调查，并将产地范围从中国大陆扩展到中国台湾地区，封堵了中国企业在第三地（主要为中国台湾）进行深加工、组装，再出口美国，以规避关税的路径。
特朗普上台后，中美贸易战达到高潮，中国光伏产业也受到美国更为严格的制裁。2017年，美国国际贸易委员会（ITC）应本土光伏企业Suniva申请，对全球光伏电池及组件发起“201调查”。美国《1974 年贸易法》201节条款（Global Safeguard Relief Pursuant to Section 201-204 of the Trade Act of 1974）规定，在来自其他国家的进口产品数量激增，以致给国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，总统有权采取适当的救济措施以防止或补救损害并便利国内产业进行必要的调整。2018年1月22日，特朗普总统确认通过201法案（US Section 201），将对光伏电池片组件在既有反倾销与反补贴税率基础上增加201关税，税率30%，为期四年，每年递减5%，每年有2.5GW的进口电池片或组件拥有豁免权。同一年，在没有收到本土光伏企业调查申请的情况下，依据《1974年贸易法》301条款，美国贸易代表可对他国的“不合理或不公正贸易做法”发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施单边制裁。特朗普政府对3250亿元的中国光伏产品征收10%的关税，其中包括光伏组件、逆变器、接线盒和背板，并于2019年5月将关税从10%提高到25%。
与奥巴马政府时期的“双反调查”相比，特朗普政府时期的“201调查”不需要额外证明存在不公平补贴或者倾销情况，只需要认定进口产品是否使美国企业遭受严重损失而需要采取补救措施。“301调查”则更进一步，政府可不经过调查自行发动贸易报复，具有典型的单边主义色彩。
拜登就任后，基本沿袭了特朗普政府的光伏关税政策。2021年6月，拜登政府推出第一轮光伏制裁，限制从新疆的金属硅生产商合盛硅业股份有限公司（Hoshine Silicon Industry Co., Ltd.）进口金属硅，理由是美国政府收到该地区存在“强制劳动”的指控。2022年，现任政府将做出决定在多大程度上继承“201和301调查”的关税措施。
二、光伏关税为何屡遭美国内部反对
自美国实施对华光伏反倾销和反补贴调查以来，美国的本土光伏产业始终存在着反对声音。美国“平价太阳能联盟”（Coalition for Affordable Energy）由本土光伏产业的25个集团及公司于2012年成立，当年联名向奥巴马政府请求撤回针对中国的“双反”调查。该联盟联合创始人兼董事长Jigar Shah声称，政府人为提高价格损害了美国太阳能的未来，并对消费者、纳税人和超过10万个美国太阳能工作岗位产生了负面影响。2017年特朗普政府推出“201调查”后，有业界人士认为，201条款迎合了特朗普在竞选中的承诺，要更多的制造业回流美国，然而，实际上201条款将直接影响美国光伏下游产品的成本上涨，客观上导致美国光伏行业的发展衰退。美国清洁能源协会首席执行官Heather Zichal告诉媒体：“这一决定实际上冻结了美国太阳能产业的发展。商务部发起这项调查，对我们的行业来说是一场灾难。”
此外，光伏关税对于增强本土光伏制造的效果似乎并不显著。全球能源研究公司Rystad Energy在2021年12月的一份报告显示，尽管对中国光伏组件征收的反倾销关税确实打击了来自中国的直接出货量，但它们在减少美国对进口的总体依赖方面并不成功，光伏组件进口量仍将在2021年创下新的年度纪录。报告分析其原因在于美国刺激国内制造能力的目标并未实现，因而由其他亚洲国家的进口填补了供应真空。2021年，美国制造的太阳能光伏组件预计总量为5.2GW，而进口预计为27.8GW，占据进口市场份额前三的国家分别为马来西亚（31%）、越南（28.8%）和泰国（26.2%）。虽然这些组件进口自东南亚，但制造商仍然是中国企业，后者通过将组装阶段离岸化绕过高额关税对美出口。
最后，光伏关税所产生的成本抑制了美国太阳能市场的需求。政府施加的关税以太阳能电池板价格上涨的形式转嫁给消费者，最终抑制了市场需求。2020年，美国是全球第二大装机国家，新增装机19.2GW，累计装机93.2GW，对于光伏产品需求潜力巨大。经济学家Sebastien Houde和Wenjun Wang认为，如果没有2012年至2018年的太阳能贸易战，美国太阳能电池板需求将增加17.2%，避免700万吨二氧化碳排放。美国太阳能产业协会（Solar Energy Industries Association）声称，如果没有关税，美国本将增加11%的太阳能安装，雇用62,000 人，并增加190亿美元的投资。
三、拜登清洁能源政策与光伏关税之争
2021年，拜登政府提出了清洁能源计划，到2035年实现电力部门的零碳排放，这要求到本十年末将太阳能部署水平翻两番，而光伏关税政策恐将对该计划造成挑战。美国海关及边境保卫局的统计数据显示，在近年针对光伏组件进口的相关调查影响下，该机构已扣留了734批价值2.46亿美元的货物，尽管这只相当于美国光伏产品进口总价值的1.86%，但有美国光伏企业高管表示，禁令在整个行业产生了寒蝉效应。由于担心被美国港口“过于庞大的渔网捕获”，多家光伏企业拒绝向美国发货。因此，尽管光伏关税的本意在于保护光伏产业的“美国制造”，但同时也延缓了美国的太阳能部署，与拜登政府的清洁能源愿景背道而驰。
在上述的关税未能实现增强本土产品竞争力的目标，且对美国光伏产业发展产生负面作用的背景下，拜登政府开始谨慎审视前任政府的关税政策。2022年2月，拜登政府宣布将201调查措施延长4年，将税收保持在14-15%范围，但缩小了制裁的光伏产品范围。2022年5月，美国贸易代表办公室（USTR）宣布即将对301调查的关税启动复审程序，并表示在本国通胀压力持续的情况下，取消对中国输美商品加征的关税是“值得考虑的”。尽管现有的关税措施并未取消，但上述表态释放出无意继续升温关税战争的信号。
尽管如此，这并不代表美国会放弃对中国光伏产业的制裁措施，吸引海外制造业回流，从中国手中夺回光伏制造市场份额，仍将是拜登任内的重要目标。在拜登“重建更好法案”（Build Back Better Act）中，联邦政府将拨款5550亿美元投资清洁能源和气候变化应对措施。太阳能开发激励措施包括延长和扩大投资税收抵免（ITC）政策、太阳能项目的生产税收优惠（PTC）政策等。由佐治亚州参议员Jon Ossoff提出的《美国太阳能制造法案》（SEMA）于2021年6月推出，将为太阳能组件供应链所有环节的国内生产商提供税收抵免。而考虑到在中期选举中确保更多选票，拜登在“清洁能源”与“美国制造”的矛盾中或将倾向于后者。总结来说，拜登政府或将适当放宽光伏关税限制，重点利用补贴和税收减免方式促进本土光伏产业的发展。Auxin Solar请愿引发的调查最快将于今年八月产生初步结论，或成为拜登政府光伏关税政策的晴雨表。