精品学术·第8期 | 刘露馨:美国再次迎来斯普特尼克时刻?

来源:欧亚系统科学研究会时间:2022-05-06

编者注: “近年来,不断有美国政治精英提出华为的崛起是美国迎来的第二个“斯普特尼克时刻(sputnik moment)”。1957年10月,苏联成功发射了世界上第一颗人造卫星“斯普特尼克号”,极大地震撼了美国政府和民众,并深刻地影响了美国此后30年的科技战略。在中美战略竞争的背景下,这一比喻不仅说明美国的科技领先地位再次受到挑战,也意味着美国再次迎来了改变其科技战略的历史性时刻。然而,面对国内和国际政治的多重限制因素,美国政府能否成功推动科技战略的变革还有待观察。”

一、美国科技战略变革的三个方面

特朗普政府上台后,随着国家安全战略的调整,美国的科技战略发生了重要变化。从战略走向上来看,美国从强调技术的商业属性转向了强调技术的安全属性,增强了国家在科技创新中的主导性作用,并加大了政府对市场的干预。这一战略走向与冷战时期美国的科技战略有高度的相似性,是将维护美国的科技领先地位等同于维护美国的国家安全,将科技的发展进行“再安全化”。拜登政府上台后,不仅延续了这一战略走向,还从三个方面采取了更加全面的刺激性政策来增强美国的科技竞争力。

其一,在制度方面改革国家创新体系和强化技术保护制度。战略的调整始于制度,目的是从体系层面为新政策的实施提供保障。美国的国家创新体系是一种存在于政府、私营科技企业、风险投资公司、大学和研究机构等创新主体之间的网络型协作体系,它是美国科技创新发展的生态系统。在中美技术竞争的时代,美国科技战略的“再安全化”不是复制冷战时期国防部门主导的科技发展模式,而是以一种“全政府模式”动员全社会资源来促进技术创新,具体包括增强联邦政府内部协调、加强府会合作、军民合作、公私合作等多个方面。

其二,在政策上加大科技创新与生产资源的投入。美国的科技政策大多不是靠行政命令,而是以法律形式来推动,美国国会掌握着科研经费的控制权。在财政资源上,美国优先加大了对新兴技术的资助,特别是在人工智能、量子信息、5G和新能源等技术领域。此外,美国的新科技战略还特别重视重构技术创新与生产之间的联系,通过各种政策手段加大对制造业的投入,刺激美国跨国公司将生产制造环节转移回本土,促进科技产业链回流。

其三,强化对华技术打压与构建科技联盟。在技术研发和商品生产已高度国际化的背景下,美国很难再对技术的国际标准、生产和供应体系进行垄断,因而必须要借助他国来对抗竞争对手。在特朗普执政时期,美国就开始对中国高科技企业华为进行技术打压和市场围堵,这被视为构建科技联盟的开始。虽然美国与其盟友产生了一些意识形态分歧,但“安全”成为了构建信任标准的切入点。拜登政府上台后,积极修复与盟友的关系,将构建科技联盟上升到维护西方世界共同价值观的高度,以进一步提升其内部的凝聚力。目前美国试图构建的科技联盟主要体现在半导体芯片、大容量电池、稀土和医药产品这四大领域,不排除未来会向其它领域扩散。

二、美国科技战略面临的挑战和限制

未来几年,《2022美国竞争法案》将成为美国科技战略实施过程中的一份核心法案。这份“一揽子计划”不仅要在未来五年投入近2000亿美元支持新兴技术的发展,还包括支持美国科学教育与人才培养、加强对技术转移的监管、加大对制造业的投入、增加政府采购等众多举措。尽管该法案的主要支持者认为它不是一项“产业政策”,但实际上该法案所体现的国家干预已构成产业政策,打破了传统的市场经济理念。然而,在美国科技战略转变的过程中,拜登政府能否借助科技产业政策有效地提高美国的科技竞争力,以及能否成功构建起科技联盟,还面临多重挑战。

第一,美国科研经费投入的可持续性。在拜登政府2022财年的政府预算中,有1350亿美元用于研发支出,比2021年的实际投入高出9%,被称作是“美国非国防研发支出的最高增长纪录”。美国大规模增加科研经费投入主要是受到中美技术竞争的刺激,而这一竞争将是长期的,如果美国科研经费投入的目标是超过对手,这一目标也很难持续。此外,基础研究和新兴技术的开发往往需要长时间的投资。目前《2022美国竞争法案》只对美国未来五年的科研经费做出了规划。五年之后,随着政府和国会更替,这种大规模的投入能否持续,将面临很大不确定性。资金的短缺或将使近年来新设立的政府机构和科研项目难以为继,造成更多的问题。

第二,科研资源的分配问题。产业政策并不一定能促进产业的发展,单纯的经费增加也不一定能解决所有的技术创新问题。美国在冷战时期和近些年都有过科技资助项目失败的经历,其中科研经费的分配和刺激性机制等问题至关重要。为了应对与中国的技术竞争,联邦政府与国会正紧急加大科研投入规模,然而目前暂未对经费如何分配作出进一步的细致规划。《2022美国竞争法案》还计划在该基金会内增设一个新的技术理事会,以专门负责促进新兴技术的发展,但该理事会与基金会的总理事会和其他基础研究机构之间存在怎样的关系,法案也没有说清。此外,美国的科技资源长期集中在东西海岸,各州之间的资源分配很不平均,这也是联邦政府的科研项目经常面临的一个难题。

第三,平衡技术竞争与其他国内经济与社会问题。在接受民主党总统候选人提名时,拜登曾提出美国正面临“四个历史性危机”,分别是新冠疫情、经济危机、气候变化和种族歧视,并表示其政府的首要目标就是解决这四个危机。但解决这四个危机需要的远不止是新技术和科技教育,政府的财政支出和政策重点不能只放在科技领域。如何平衡中美技术竞争和其他国内危机,是拜登政府科技战略所面临的一个两难选择。

第四,盟友的配合度问题。美国政府试图打造的科技联盟为“俱乐部模式”,具有排他性,而这一科技联盟的成功构建还需解决很大的内部分歧。并不是所有的美国盟友都将中国视为国家安全威胁,其中大多数盟友国家在科技创新与生产环节都已与中国建立起了密切的联系,它们会对中国采取一定的技术防范,但并不愿与中国“脱钩”。此外,美国与盟友还未就新兴技术的应用和市场交易规则达成一致。

三、结语

与过去30年相比,美国开始强调技术的安全属性而非经济属性,从技术国际主义转向了技术民族主义。在一定程度上,这种战略走向是回归美国冷战时期的科技战略,将维护美国的科技领先地位等同于维护美国的国家安全,对科技的发展进行“再安全化”。如今,面对一个经济与安全双重层面上的竞争对手,美国对国家安全的理解也从传统的军事安全拓展到经济安全,并进而包括医疗安全、能源安全、气候安全等众多方面。国家安全被泛化,美国采取的竞争举措也就比冷战时期的范围更广、力度更大。然而,面对上述诸多国内和国际限制因素,美国能否成功借力所谓的“斯普特尼克时刻”来实现科技战略的历史性变革,还有待观察。

文章来源于《美国科技战略的变革及前景》,《现代国际关系》,2021年第10期,第37-45页。

撰      稿:刘露馨
文字编辑:李玙译
排版编辑:穆睿彤