林毅夫:没有所谓中国“债务陷阱”,不发展才是最大的陷阱

来源:底线思维时间:2022-04-29

2月6日,阿根廷加入中国“一带一路”倡议,双方承诺将在多个领域开展合作,探讨挖掘双方合作的新机遇,实现共同发展和共同繁荣。截止目前,“一带一路”倡议推出8年间,中国已经与148个国家和32个国际组织签署了200余份共建一带一路合作文件。

不仅如此,就在2021年11月底,不久前,中非合作也传出重要进展。中非双方共同制订《中非合作2035年愿景》。作为愿景首个三年规划,中国将同非洲国家密切合作,共同实施“九项工程”。其中包括疫苗捐助,实现2022年60%非洲人口接种新冠疫苗,援助实施10个减贫和农业项目,援助实施10个绿色环保和应对气候变化项目,捐助新建或升级10所学校等等等。

面对反全球化逆流和全球疫情等挑战,中国的“一带一路”倡议和海外发展逆流而上,实实在在推动着中国和共建国家的共同发展。但与此同时,海外尤其是西方主流媒体不断对中国的海外发展进行抹黑,例如所谓“一带一路债务陷阱外交”、斯里兰卡汉班托塔港“债务陷阱论”、“乌干达恩德培机场中国接管论”等等此起彼伏。

中国作为海外发展援助的后来者,已经形成了不同于二战以来西方的传统发展援助理念。如何进一步实现与合作国家的共建共享,绿色可持续发展;又如何在海外发展中突破西方的话语霸权?观察者网采访了长期在中国国际发展的理论和实践领域耕耘的北京大学新结构经济学研究院院长林毅夫教授。

一、中国融资帮助缓解债务危机,而非制造债务危机

观察者网:我们看到中国在“一带一路”、中非合作等领域所取得的巨大成就,同时也时不时看到西方舆论对中国海外发展援助项目的歪曲。您在海外可能也会面对海外人士这样的提问,您是如何去回应的?

林毅夫:我想我们不要跟着别人的舞步跳舞。我们只需要实事求是的去谈,中国做了什么?中国在“一带一路”建设,以及国际发展合作中遵循的思路、采取的措施是什么?从中国的经验来看,一个国家想要发展得好,必须解决哪些发展中遭遇到的瓶颈?

作为发展中国家,中国在发展中曾经面对的最大瓶颈就是基础设施。如果没有基础设施,好比农业没有灌溉系统这样的基础设施,那就没有办法采用现代农业技术来增加产量和提高农民的收入。

而且仅有农业是不够的,所以中国必须发展制造业。但在发展制造业时,没有电力就没有办法采用现代化的机器设备;如果没有道路,就无法把产品卖到国内市场以及国际市场,就发展不起来。从中国自身的经验来看,要发展必须首先克服基础设施瓶颈,这个的思路我们叫做“要致富,先修路”。

但实际上,要修路,就一定需要投资。修好了道路以后,经济会发展得更快、会创造就业、提高收入水平、增加政府税收以及出口创汇。这样不仅可以把投资基础设施的债务还掉,还可以创造更多资源来进行下一轮的投资。

我们能够明显看到,中国按照这样的思路开展国际合作的时候,前期需要大量资金投入。而且,资金投入早期没有收益,只有债务的增加。但我们看重的是,基础设施建成以后,经济增长所带来的良性循环。

的确,很多发展中国家都有债务问题,可债务问题是过去长期积累下来的,虽然中国的项目在建设时给他们增加了债务,但这些债务在该国总负债中所占的比重是相当少的。

比如,耳熟能详的所谓“斯里兰卡的汉班托塔港债务陷阱”,中国确实在斯里兰卡做了不少基础设施,包括可伦坡港和汉班托塔港。但中国在斯里兰卡做的基础设施,所带来的债务只是斯里兰卡总债务的10%,其余90%的债务都是之前其他国家带来的。


中国与斯里兰卡正式签署汉班托塔港特许经营协议。图片来源:视觉中

斯里兰卡将汉班托塔港99年的经营权租给中国公司,由此获得了一笔资金来还债。但他们还的不是中国的债,而是过去的欠债。如果有债务陷阱,也是以前的债务陷阱。中国的投资一方面为他们提供资金帮助建设;另一方面提供资金帮助还债,所以怎么会说是中国制造的“债务陷阱”呢?

再看非洲的“重债国家”,中国基础设施所带来的债务,平均下来只有这些国家债务的15%,也就是有85%的债务是过去欠其他国家,特别是发达国家的。


中非共和国农民加工花生维持生计。图片来源:视觉中国

所以,中国的项目带给这些国家的债务比重是非常小的,但是这些国家还债能力低确实是事实。为什么还债能力低?因为非洲国家过去举的债并没有用来解决发展的瓶颈:无法增加就业、无法带动经济发展、无法增加政府的税收以及出口创汇,所以还不了债。但中国基础设施的投入,可以帮助“重债国家”解决该国的发展瓶颈问题,使他们还债能力有所增强。

所以,应对这些误解,最重要的是把事实讲清楚,但也要看实际带来的效果。我相信只要不是别有用心,那么在事实面前,他们应该就会了解到,中国海外援助之所以能在那么短的时间里得到众多国家的支持,是因为中国的思路与做法,能够真正帮助到这些国家。

二、传统西方援助无效是发展思路问题导致的

观察者网:您提到非洲重债国家85%的债务,是过去其他国家特别是发达国家带来的。记得之前您还提到过一个数据,二战以来发达国家和多边金融机构提供的各种援助高达4.7万亿美元,发展中国家却还是在贫困当中,什么造成了西方传统援助的无效?

林毅夫:为什么西方的传统援助既不有效,也不足以帮助发展中国家来解决其增长的瓶颈,因为主流经济学忽略了结构转型。仅仅投资于教育、健康、人权、政治透明等并不足以驱动增长引擎并创造就业,除非将其与生产性的资产和人力资本相结合。根据新结构经济学,我们主张,基础设施需要与经济特区或者城市发展以及结构转型相联系。

“华盛顿共识”和位于华盛顿的机构在资本账户自由化上给予了过多错误的建议,大多数发展中国家在20世纪90年代以来听从了IMF和世行的建议,施行了减少政府干预和增强市场作用的改革。然而结果却令人失望。大多数发展中国家的经济表现在这一时期继续恶化。

此外,西方传统的“有条件”援助不利于受援国对发展机遇的把握。一个具体的例子就是布基纳法索的财政部长曾抱怨说,按照国际货币基金组织给他们要求的各种制度改革一年就差不多有500项,平均每天1.5项!来自成功的新兴经济体—例如中国的重要经验就是,这些发展中国家总是掌控着自己的改革和发展议程,动员可用的资源去抓住出现的机遇。在我们与非洲政策制定者的讨论中,他们都强调,与非洲建立一个有效的发展合作伙伴关系很关键。为了使非洲坐稳司机的位置,其中一项就是要放弃和项目不相关的附加条件的援助,这是华盛顿的国际机构花费很多年换得的教训。

观察者网:您2016年出版的《超越发展援助》里就论及,长期以来传统西方国家主导的官方援助的有效性问题之一,就是对解决基础设施瓶颈的忽视,最近您发布的文章还在呼吁海外援助要帮助发展中国家解决基础设施瓶颈的问题,造成这个问题的症结在哪里?

林毅夫:我想最主要的是,做国际发展研究的时候,发达国家经常以自己的经验为依据来评判什么东西重要,而没有站在发展中国家的角度,考虑发展中国家什么东西是真正需要的。

他们往往是去借鉴发达国家有什么、能够做好什么、重视什么,然后和发展中国家进行对比,即发展中国家应该拥有发达国家所拥有的、做发达国家做的、重视发达国家重视的。这些出发点都非常好,但实际效果都不理想,都跟原来的预期有很大的差距。

比如发达国家强调健康、教育和透明,这些都很重要。就算发达国家给予了众多援助,改善了发展中国家的健康和教育,但是增加不了就业机会,也没有带来经济增长,那么问题还是依然存在。如果发展中国家没有就业机会,就会导致失业率上升,社会阶层关系紧张;政府因为经济不增长,没有财政和税收收入的增加,就会通过借债来弥补政府开支和解决国内社会稳定等问题。

然而,借来的债同样不能促进就业以及经济的增长,政府税收也没有提升,也没有出口创汇,那就会变成债务负担。

发展中国家如果想要改变现状,就非常需要转变发展思路。需要从不同的角度看,根据发展中国家有什么、根据自己有的什么东西能做好,把能做好的做大做强就是发展中国家最急需的。

贫穷的发展中国家有的就是自然资源和劳动力,他们能做好的是资源密集型和劳动力密集型产业。


非洲累计新冠确诊病例超900万,第四波疫情蔓延。图片来源:视觉中国

如何把这些能做好的做大做强呢?如果要发展农业,就必须要有灌溉基础设施,才能使用现代品种、提高农业生产力和农民。也需要从农业不断转向现代制造业,要发展制造业就必须有电力,也需要有交通基础设施和港口才能使现代制造业达到规模经济,这些都是把有比较优势的产业做大做强所需要的必要因素。

三、国际金融机构可持续框架债务框架弊端

观察者网:您在《超越发展援助》里提到世界银行的贷款时就指出,国际货币基金组织以及世界银行等国际金融机构债务可持续框架的弊端,从具体操作层面,是不是这个债务可持续框架,也造成了西方主导的传统发展援助的局限性?

林毅夫:是的,世界银行会通过一系列的指标来评估发展中国家的债务是否可持续。比如其中一个指标是当发展中国家的债务与GDP的比例,该比例达到一个标准之后,他们就会认为这个国家未来还债能力不足,而停止对这些国家借债,这就是债务可持续框架。但是这个可持续框架的评估指标体系是不科学的。

首先在债务分类中,世界银行是不会区分该债务的用途去向的。比如用于支持消费的,包括社会保障、失业救济,再比如是支持政府运转,又或是消除经济增长瓶颈。正如我们前面说的,用于消除增长瓶颈(投入基础设施项目建设)的投资,在建设期间,债务会逐渐增加,但是当建好之后,国家的还债能力增强,债务会下降。如果国际金融机构考虑发展中国家投资基础设施这类债务的特殊性,就可以获得更多贷款支持。

其次,世界银行是以债务总量来计算的,他们不会去区分债务是否会形成资产的可能性,如果是用来支持政府开支的,不管是失业救济,还是政府运转,用了就没有了。但如果做基础设施的投资,那就会形成资产,资产是有收益的,那净债务就会比总债务少。

所以,当时我在世界银行就开始倡导,要重新反思债务可持续的框架,必须区分债务是否能够用来消除增长瓶颈的投资,还是用来支持开支消费方面。所以,在考虑债务可持续的时候,这两者的含义是不一样的,应该有所区分。

我比较高兴的看到,现在国际发展机构包括IMF、世界银行已经开始转变方向,衡量借债国的债务,不仅要考虑总债务,还要看资产,因为有了资产,净债务就低了;并且也要看举债的目的是什么,是用来消费的还是用来投资的?如果是投资型债务的项目来举债,将来不仅债务不增加,还能把过去的债务还清。

四、中国海外援助模式是对华盛顿共识的背离

观察者网:您提到过,无论是从传统的官方援助的发展思路、还是具体的执行技术环节方面,都没办法对发展中国家起到比较重要的、有效的援助的作用。这也是中国海外基础设施援助,逐渐受到国际欢迎的一个原因。中国的对外援助,正如您前面提到的,将基础设施和经济转型相结合,逐渐发展出合作区模式,您认为中国这种超越传统的海外援助模式是和华盛顿共识的背离,具体如何理解这种背离?

林毅夫:首先,华盛顿共识认为发展基础设施是一种投资,市场会自行解决,例如,世界银行在二战后帮助各国战后复兴,当时的基础设施是世界银行最大的部门。然而,2008年我去世界银行当首席经济学家时,基础设施这个最大的部门已经消失了。因为1980年代以后,新自由主义思潮崛起,西方国家认为市场就会解决基础设施投资瓶颈问题。

但实际上,发展中国家在没有政府和国际机构的支持,基础设施在1980年代后的投入非常少,只有移动通信这一项基础设施投资市场会感兴趣。为什么?有两个原因:第一,自然垄断,第二,收费容易。因此,如果移动通信全面开放,市场上不同的主体真的会积极地去投资。

而其他的基础设施,比如说灌溉、电力、道路,基本上市场都解决不了,这也是为什么发展中国家到处是基础设施瓶颈的问题,从某种角度来讲,这也是造成发达国家现在基础设施老旧的原因,主要还是发展思路的问题。

我之前提到过,发展中国家有两个优势,资源优势和劳动力优势。如果发展劳动密集型产业,就必须要有道路、电力等基础设施。这些基础设施在短时间内无法在全国全面铺开。那我们的解决思路就是像毛主席讲的“集中优势兵力打歼灭战”:先在一个地区建园区,让园区内的基础设施先达标,这样就能够很快结合当地的劳动力优势,发展劳动力密集型产业,发展起来后就能够创造就业、增加出口和政府税收。

政府有了税收后,一可以偿还基础设施建设投资,二可以有更多的资金来进一步投资。我们的海外基础设施发展项目都是结合了当地的优势和需要,从而能够帮助海外援助国创造就业,人民获得更多收入,相关企业做好、做大、做强,这和华盛顿共识是完全不同的两个思路。


国新办:21年与“一带一路”沿线国家货物贸易额11.6万亿元。图片来源:视觉中国

五、国际上对中国的批评是基于教条化的经验

观察者网:基础设施建设投资是中国发展的一项重要经验,即便如此,还是有很多人(包括国内)对基础设施投资有着很大的意见,比如“超前建设”,“大而不当”。我们在海外国家合作中投资建设了大量的基础设施项目,也面临一些海外媒体的指摘。我们知道这有点陈词滥调了,但为了让更多人明白,我们似乎仍然需要不断地跟他们解释,您如何看这个问题?

林毅夫:道理很简单,我们需要讲清楚基础设施所发挥的作用。建设基础设施投资是为了消除增长瓶颈,但是如果不是消除增长瓶颈的项目还硬要建设的话,那就有可能变成负担。所以,并不是任何基础设施的投资都是好的,在投资时需要考虑项目的建设地点、建设方式,还要考虑建成之后该设施能够对哪些产业产生积极作用,需要多久才能产生促进作用;同时,还要研究债务的收益是靠政府的税收,还是靠投入后使用的收费?需要多长的时间才能还债?等等。

只有前期设计投资项目的时候考虑周全,项目的质量才能够高,因为中国提倡的是高质量基础设施项目。因此,我们必须要让基础设施项目的落地国考虑清楚是否有还债的能力。

中国正在推行绿色可持续发展理念,这一理念也需要在项目执行的过程中落实下去。发展中国家基础设施的欠账很多,处处存在瓶颈,不是一个国家、一个机构的力量就能够都把这些瓶颈消除,需要由多方力量共同来完成,所以,要以开放的态度欢迎多方合作。

我们应该遵循“一带一路”所提出的原则:“共商、共建、共享、开放、透明、绿色、可持续。”这些原则都应该是在做基础设施项目时要仔细考虑。很多来自国际的批评,是基于过去已经教条化的经验,在现实中是跟实际不相符的,面对这些批评时,我们只需要将它当作是一种善意的提醒。

最重要的是,如果发展中国家发展不起来,那才是最大的陷阱。因为一个国家发展无望,就会导致就业问题,从而影响社会稳定和政治稳定,这样老百姓就要遭殃。即使是发达国家,如果一个地方不稳定,也会波及其他地方。

对发展中国家来讲,最大的问题是发展陷阱。他们要克服发展陷阱,通过基础建设来带动发展,这是目前最关键的瓶颈。

只要我们是真正关心发展中国家的发展问题,即使被人批评,我们也应该有“自反而缩,虽千万人,吾往矣”的精神。而且我相信群众的眼睛是雪亮的,只要我们这些建设能够真正帮助发展中国家,解决它们急需的问题,到最后事实总是胜于雄辩的。

六、南方国家最重要的是找到适合自己发展的路

观察者网:您提到“共同学习和协同转型”是南南发展合作更为有效的方式,这一点也同样适应于中国与一带一路国家的合作。这个理念与习总书记提到的:“‘一带一路’不是某一方的私家小路,而是大家携手前进的阳光大道”高度一致。您觉得,中国应如何在对外援助以及海外合作的同时,让中国和援助国共同受益?

林毅夫:在过去,都是全球南方国家向北方国家学习理论和经验。这些理论和经验实际上都是建立在北方发达国家的经济、社会和政治文化基础之上。

北方国家的产业、技术、发展阶段、社会政治法律文化等等,就变成这些理论的暗含前提。在海外国际合作的时候,如果把这些理论和经验拿到发展中国家,暗含前提不一样了,就会出现“淮南为橘,淮北为枳”的问题。虽然出发点非常好,但是带来的效果跟原来的预期有很大的差距。

所以,南方国家应该从自己的成功和失败中,总结成功原因和失败教训。南方国家的人民有共同的愿望,我们都希望能够让自己国家发展起来、人民的生活能够不断提高和改善。要实现这个共同的愿望,最重要的就是找到适合自己发展的新思路。

“一带一路”以基础设施的互联互通作为抓手,构建人类命运共同体,从运行的效果看,正是反映了南方国家的共同的愿望、经验以及共同追求。

 

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