学人简介
Guanie Lim, 新加坡南洋理工大学南洋公共行政中心
Chen Li,香港中文大学中国研究中心
Emirza Adi Syailendra,新加坡南洋理工大学拉贾拉特南国际研究学院
【摘要】
作者聚焦自2013年“一带一路倡议”启动以来，中国在东南亚最突出的两个铁路项目——马来西亚东海岸铁路(ECRL)和印尼雅加达-万隆高铁(HSR)的推进情况。有理论指出在关于中央-邦/省互动及其对经济发展的影响的框架中加入了非经济考虑和中央国家机关之间的政治博弈，导致“一带一路”这类大型资本密集型项目的实施比通常描述的更为复杂。马来西亚的实施速度比印尼快，主要是因为相对于印尼，马来西亚拥有更集中的政治结构。马来西亚的权力集中在两个层面上——中央和地方参与者之间，以及中央参与者之间，这种架构促进了精英的共识，并加速了ECRL项目的推出。相比之下，印尼自20世纪90年代末以来在中央政府行政部门内部实行的分权，鼓励了多种意见和复杂的项目实施。尽管印尼总统佐科•维多多(Joko Widodo)明确表示要加快雅加达-万隆高铁项目，但他遭到了多个有影响力的利益相关者的阻挠，导致项目延误，但相对于马来西亚而言，印尼与中国铁路财团的谈判似乎达成了更好的协议。然而，这些初步的收益被高铁缓慢的实施所抵消，而这反过来又被印尼支离破碎的制度安排所支撑。
【问题提出】
本文旨在探究马来西亚东海岸铁路和印尼雅加达-万隆高铁的两种不同的推进结果。提出如下问题：1.马来西亚和印尼的不同势力(如执政联盟和反对党)对铁路项目有何反应?2.这些力量在中央和地方层面的复杂相互作用有什么影响?3.马来西亚东海岸铁路和印尼雅加达-万隆高铁对我们更好地理解“一带一路”有什么启示?
【理论框架】
Sinha(2005)关于中央-州/省相互作用的研究为本文的框架提供了依据，在她对印度三个地区的工业政策的分析中表明，发展是“中央规则、省级战略选择和地方制度变化的联合产物”。在她看来，中央政府的结构决定了地方精英感知和执行政策指示的自由度。这意味着中央国家的“内部架构”(例如，单一制或联邦制、民主制或威权制)为地方国家的参与者塑造了“游戏规则”。例如，在更专制的环境中，地方精英可能会推翻或忽视中央指令，而不是直接反对它们。相反，地方精英可以在更民主的环境中追求更自治的战略(有时也会得到奖励)(见Hutchinson, 2015)。换句话说，地方精英在两个层面上考虑他们的决定——中央和地方。他们权衡遵循中央指令的潜在收益和/或成本，评估他们的本地环境是否允许一个更顺从或更自主的立场。随着时间的推移，地方政府机构逐渐形成，以实现地方政府精英们设定的目标。Calì和Sen(2011)对Sin- ha的研究进行了扩展，证明了在1985年到2006年之间，运营最有效机构的印度地区国家产生了最快的增长。他们指出，国家和私营部门之间高度制度化、密集化和响应性的互动，是支撑这些次国家机构的关键变量。
虽然这是一个有用的框架，但它没有充分地解决两个关键因素。首先，政治争论和背景因素被给予相对较小的权重。中央和地方精英们的首要任务并不一定都集中在经济增长上，至少不是一直如此。换句话说，有必要审视诸如掠夺和民族主义等非经济因素(Hutchinson, 2015b)。其次，有必要迎合中央国家结构本身的争论。在追踪二战后东亚主要经济体的高增长时代时，Ohno(2009)观察到，支撑这些经济体国家机制的最关键特征之一是将经济中主要利益相关者之间的协调问题最小化，尤其是那些相互关联的部门。更具体地说，一个中央一级的组织将被中央领导层授予广泛的权力，以协调经济发展议程尽管这种治理形式被指责为自上而下甚至任人任人，但随着政策方向变得更加一体化，部委之间以及公共和私营部门之间的对话更加频繁，决策也得到了加速，它在一定程度上发挥了作用(Ohno, 2009;魏德曼,2002)。
在辛哈(2005)的基础上，本文假设了一个框架，旨在将上述两种考虑结合起来(见上图)。在中央层面，精英们谈判和起草政策，将经济和非经济考虑纳入他们的计算。如果中央精英分裂，那么谈判将充满冲突和矛盾。这可能会导致一个漫长的过程。此外，中央机构不太可能有凝聚力，从而降低了它们的效力。在地方层面上，精英们会权衡下达指令的利益和成本。如果他们的目标与中央精英的目标一致，那么国家/省级机构将被部署来追求心中的目标。同样，中央和地方各级之间的任何分歧都将妨碍实施。必须强调的是，由于推动(或搁置)两级政策的激励机制随着时间的推移而变化，中央参与者与其州/省对应方之间的相互作用是不稳定的。例如，如果现任政府(中央和国家以下各级)在选举中失败，一个不受欢迎的项目可能被取消。
【马来西亚和印度尼西亚的政治背景】
马来西亚是东南亚最集中治理的国家之一。尽管马来西亚的地方政府——13个州政府和3个由中央政府直接管辖的小而分裂的地区——在土地使用和宗教事务上享有一定的自治权，但几十年来，领导这13个州的首席部长，接受中央机构对其权限范围内的介入，并放弃在关键领域的责任的独立性。自1957年独立以来，马来民族统一组织(UMNO)领导的国家层面执政联盟长期执政，促进了长期的中央权力集中。
权力集中也发生在行政部门内部。随着对中央政府行政权力的制度检查的系统性瓦解和规避，特别是在马哈蒂尔的第一个任期。展示总理权力的最简单方式之一是总理办公室内有影响力的机构和部门的增加和安置。这包括制定马来西亚长期五年计划、协调各部门之间的政策和对话的经济规划部(EPU)。
1949年独立成为联邦后，在苏加诺总统的领导下，印尼的国家领导人选择了统一的政府体制。然而，考虑到印尼独特的地理特征(即17000个岛屿延伸约5000公里)，雅加达的中央政府很快允许其省份享有合理程度的自治权。20世纪50年代，苏加诺发生了一系列地区性的叛乱，后来这些叛乱被镇压。随后，苏加诺改变了路线，开始将更多的政治和行政权力集中到雅加达。由于苏加诺支持共产主义运动，军方和苏加诺之间的紧张关系在1965年的政变中爆发，苏哈托少将夺取了总统职位，直到1998年。苏哈托的长期执政被称为“新秩序”，见证了各省加强中央国家结构的权力。在一些学者看来，这意味着雅加达几乎完全控制了一系列核心的国家职能，包括外交关系、土地管理、货币和财政政策。居于印尼政治体系顶端的是总统，苏哈托与军方的联系也意味着在新秩序时期，军队应发挥更强的政治作用，既维护国家稳定，又在经济现代化中发挥作用。
【马来西亚和印度尼西亚的不同路径】
在比较精英阶层对这两个中国铁路项目的看法时，作者将他们的看法分为三大类:欢迎、混合和敌对。它承认，由于需要安抚多个利益相关者，政治精英们倾向于在不同的听众面前就中国资本发表相互矛盾的言论。此外，他们的声明并不总是符合他们最终的行动。为了最大限度地减少这种潜在的疏忽，本文考虑了他们的整体视角，从受访者(来自决策、研究和商业社区)的反馈，并更仔细地阅读了他们的声明和与公众演讲相关的后续行动。由于这两个项目都是政府间的事业，政治精英和国家机关是审查的主要参与者。其他行动者，如非政府组织和商业团体，在中铁和雅加达-万隆高铁中只发挥辅助作用。
马来西亚精英对东海岸铁路的看法
印度尼西亚精英对雅加达-万隆高铁的看法
东海岸铁路线和雅加达-万隆高铁的主要前景比较
【结论】
本文表明，“一带一路”关键项目的实施效率在很大程度上取决于东道国的政治环境。研究发现，马来西亚东海岸铁路相较印度尼西亚高铁快，是因为拥有一个相对于印尼更有凝聚力的政治结构。两级的权力集中——中央和地方政府之间，以及中央政府内部——为马来西亚东海岸铁路的推出创造了动力。这种权力的集中，虽然被纳吉布政府巧妙地运用，但也被马哈蒂尔政府运用得很好，马哈蒂尔政府上台后在几个月内取消了东海岸铁路项目，然后又迅速恢复了它。这一行动的迅速进行表明，马来西亚政府的“内部架构”没有发生重大改变，尽管政权发生了变化。
相反，印尼政府更分散的机构使印尼与中国的合作变得更加复杂。尽管地方精英们(比如西爪哇省长和西班吉政要)广泛支持高铁项目，但现实是佐科维仍然面临中央行政部门利益集团的反对。他被迫安抚印尼军方和内阁等有影响力的人物。多元且往往两极分化的观点阻碍了精英的共识，削弱了印尼对高铁的开放程度。马来西亚和印度尼西亚截然不同的经验表明，虽然制衡是理想的，但可能以项目执行为代价。正如之前所讨论的，相对于马来西亚，印尼方面似乎与中国铁路财团达成了更好的协议。然而，这些初步的成果被缓慢的高铁实施速度所抵消，而后者又受到印尼支离破碎的制度安排的支撑。更重要的是，这种支离破碎的结构和对总统的多重制约，与马来西亚高度集中的体制一样，都是由寻租指控所驱动的，这意味着制约和平衡本身并不足以促进包容性的发展成果。在此基础上，未来的研究应进一步深入探讨东海岸铁路和印尼高铁的政治经济影响。