美国当地时间2021年11月15日，美国总统拜登正式签署了总规模达1.2万亿美元的《基础设施投资和就业法案》（Infrastructure Investment and Jobs Act of 2021，又称INVEST in America Act，以下简称《基建法案》）。这项投资法案中有约5500亿为新增联邦支出，涉及道路交通、能源供应、网络宽带和能源环保等多个方面，将在未来10年平均每年为美国新增150万个工作岗位，提高美国基础设施建设水平及其竞争力。该法案被认为是民主党政府自春季通过1.9万亿美元新冠救援计划以来取得的最大成就，也是美国庞大经济复兴计划的关键一步。

众所周知，美国的基础设施普遍较为陈旧，近年来频繁发生的极端天气更加剧了这些设备的压力。此前华盛顿多届政府均试图通过重大基建法案，升级美国的主要交通和公用设施，但大都以失败告终。拜登在签署仪式上表示，《基建法案》的生效有助于降低新冠疫情背景下美国快速、大幅增长的交通运输成本，推动商品流通，缓解供应链紧张和由此引发的通货膨胀，推动美国“再次前进”。

一、《基建法案》的主要内容

根据《基建法案》，美国政府将在五年内新增支出5500亿美元，用于投资建设多项大型公共事业，主要包括交通运输、民生保障和能源环保三大方面。

第一，道路交通等传统大型基建项目是法案关注的重点，投资总额高达2678亿美元。其中，2176亿将用于公路桥梁、铁路、机场和港口航道的维护，502亿用于升级城市公共交通和保障道路安全。这是自20世纪50年代美国建设州际高速公路系统之后最大的政府专项道路和桥梁投资，也是美国铁路公司（Amtrak）成立50年来联邦政府对公共客运铁路的最大投资。美国政府希望借此解决大批基础设施的维护积压问题，对内确保美国发达公路系统的便利和安全，对外疏解港口和机场拥堵、强化供应链，减少因商品供应不足导致的通货膨胀，同时在这一过程中促进对电气化和其他低碳技术的使用。

第二，法案将提供1765亿美元用于基础民生相关的建设。其中包括650亿宽带升级费用，550亿供水设施升级费用，555亿美元加强供水供电系统对自然灾害防御能力的弹性维护费用，以及10亿社区建设费用。根据白宫公布的信息来看，政府将借此创建一个永久性的联邦项目，降低互联网服务价格，缩小美国的数字鸿沟，帮助更多低收入家庭接入互联网，并确保社区的用水用电等安全。

第三，法案还将在能源环保领域投资逾1000亿美元。其中，650亿用于升级改造电力基础设施，210亿用于解决美国历史遗留的能源场所污染问题（包括清理、回收废弃矿山，封堵废弃油气井等），150亿用于提供、推广电动汽车与渡船，并在全国铺设50万个充电装置。

表1：《基础设施投资和就业法案》重点支出计划

资料来源：笔者根据官方公开信息自制。

二、“两党法案”背后的激烈党争

《基建法案》的最大亮点在于这是一个由两党共同支持的跨党派合作法案。8月10日，该法案在参议院获得了19名共和党议员的支持而顺利通过，继而又在11月5日众议院表决时凭借13名共和党人的“倒戈”，以228：206票获得通过。由于民主党同样有6名众议员起“内讧”投下了反对票，这13名共和党众议员的支持在确保法案最终通过时就显得特别宝贵。因此，白宫简报中直接称该法案为“两党基础设施协议”（Bipartisan Infrastructure Deal），与2021年3月拜登任内通过的另一项法案——价值1.9万亿美元的《美国纾困法案》形成了鲜明对比。后者凭借绝对的“党派路线”通过，在国会参、众两院均没能获得任何一位共和党议员的支持。有观点因此认为，《基建法案》的通过或将带来两党重建政治合作的曙光，但事实上，该法案并不是一个两党主动达成的“合作协议”，而是民主党追求单独立法失败所收获的苦涩结果。

《基建法案》是拜登政府“重建更美好未来”计划的关键一环。“重建更美好未来”是拜登上任前就提出的经济重启计划，主要包括三个方面：救助新冠疫情、促进经济复苏和加强医疗教育等社会保障。围绕这些议题所形成的一系列具体法案构成了拜登政府国内经济议程的核心：一是新冠救援计划，这一部分已于2021年3月通过的《美国纾困法案》（American Rescue Plan Act）实现；二是美国就业计划（American Jobs Plan），其旨在通过投资重建美国基础设施，刺激和提振经济；三是美国家庭计划（American Families Plan），这是一项重点加强教育、医疗和儿童保育等“人类基础设施”（human infrastructure）建设的“社会基建”计划。新冠救援计划通过后，拜登将后两者“打包”，于2021年3月31日提出了总价值约3.5万亿美元的“基建一揽子计划”（infrastructure package）。该计划几经周折缩减至1.75亿美元，民主党试图通过以此为框架的“一揽子法案”，但党内保守派和进步派的巨大分歧使法案的通过变得异常艰辛，并最终导致了“一揽子法案”这一民主党方案的流产。

图1：拜登政府“重建更美好未来”计划内容及相关立法情况
资料来源：笔者根据官方公开信息自制。

围绕基建计划所产生的第一个核心争议是“什么是基础设施”。即使是少部分认可基建计划的共和党人，也仅认可道路、交通等传统的“物理基础设施”；民主党（尤其是其进步派）则将“基础设施”拓宽为一个兼含物理和社会两方面的广义概念，后者主要是一系列关于儿童保育、家庭护理和扩大医疗保险的社会保障法案。由于“广义基础设施”的涉及金额过大，又进一步引发了民主党内的分裂。民主党保守派认为，全面法案将增加立法通过难度和政府的债务兑付压力，其代表人物、西弗吉尼亚州参议员曼钦（Joe Manchin）就多次公开反对将物理基建计划和家庭社保计划捆绑。进步派则担心一旦优先通过了多方共同认可的物理基建法案，他们关心的其他社会议题日后将再难实现，因此坚持一次性打包通过“一揽子计划”。纽约州众议员、“进步派四小将”之一的科尔特斯（Alexandria Ocasio Cortez）甚至声称，足够多的众议院民主党人将投票阻止通过单独的物理基建法案，以迫使金额更大的全面法案获得批准。双方僵持不下，谈判一度陷入僵局。

基建法案的另一大争议是“如何支付法案开支”。民主党最初提出了一系列增税计划，包括提高公司税率、加征富人税、对跨国公司征收最低企业税等。该计划一经实现无异于直接推翻特朗普时期的减税改革，因此遭到共和党人的坚决抵制。宾夕法尼亚州参议员图米（Pat Toomy）将2017年税改称为“共和党的红线”，驳斥拜登试图增收企业税的做法，并提出了使用剩余的新冠救济金等替代性支付方式。民主党保守派同样反对激进的增税计划，亚利桑那州参议员西内马（Kyrsten Sinema）明确拒绝提高公司税率和个人最高税率，弗吉尼亚州参议员华纳（Mark Warner）和曼钦则不同意征收针对超级富人的“亿万富翁税”。

最初，民主党计划团结党内，在不依赖共和党支持的情况下一次性通过“一揽子法案”。然而，由于两党在参议院议席数量持平，民主党甚至无法承受哪怕一票的损失；而保守派的曼钦等人又坚决反对打包通过社保法案，因此，民主党被迫先达成了一个只包含物理基建的“两党协议”，并很快于8月10日在参议院获得通过。拜登对此发表声明，必须再通过一个单独的“社会基建”法案。尽管他之后在共和党人的激烈抗议下收回了这一发言，民主党却从未真正放弃这一计划。到众议院环节，议长佩洛西（Nancy Pelosi）多次宣称，在参议院通过包含社会保障立法的大法案之前，众议院不会单独就物理基础设施法案进行投票，致使法案在参议院通过后的近三个月内都未能再有新的进展。但随着拜登选民支持率的持续走低，美国供应链的长期紧张，以及民主党在弗吉尼亚州长选举中遭遇失败，民主党承受的政治压力不断增加。拜登政府更是迫切需要一些切实政绩，以应对即将到来的中期选举。最终，民主党不得不放弃“一揽子计划”，转向先继续推进物理基建法案。由于此举势必遭到党内进步派的坚决抵制，法案比以往任何时候都更需要团结其他力量，其议价空间被进一步压缩，最终只能以“最低纲领”之姿在少部分共和党人的支持下获得通过。

由此可见，《基建法案》看似是“两党合作”，实质上却是“民主党方案”失败后的无奈之举。民主党在同时手握国会参、众两院多数席位和总统职位，即不存在“分裂政府”的情况下，既未能实现打包通过“一揽子计划”，又未能成功增税，且甚至没能获得党内保守派关于支持通过后续社会保障立法的实质性承诺。最终的《基建法案》事实上是三个月前就能通过的版本，期间浪费了巨大的时间和谈判资源。

三、“抗疫”下半场：美国政治分裂依旧

《基建法案》是新冠疫情爆发以来，美国通过的第四个大规模的支出计划，它体现出美国政治和政策发展的一些新特点，值得高度关注。就法案本身而言，《基建法案》的通过是拜登政府“重建更美好未来”的重要阶段性胜利，显示出美国国内经济议程的重心正逐渐从新冠纾困和援助转向疫情后的经济重建。事实上，美国经济也已经到了不得不加速修复的边缘。前三次纾困法案的“大放水”致使美国国内物价飞涨、通胀压力巨大。最新数据显示，美国2021年10月消费者价格指数（CPI）较去年同期增长了6.2%，创下自1990年以来的最大涨幅。并且，在政府大力进行经济补贴和疫情余波的叠加效应下，更多人选择不再工作，美国出现“大辞职潮”（great resignation）。2021年9月，美国辞职人数达到创纪录的440万，为自2000年有统计数据以来的最高值；与此同时，其劳动力市场缺口却高达1040万。“大辞职潮”与经济复苏相撞，引发了罕见的“高薪资、高失业率”现象，劳动力市场价格被不断推高，进一步加剧了供应链的长期持续紧张。《基建法案》的通过反映出美国已经意识到自己在上述方面的诸多问题，且有积极寻求改善的决心。预计法案将有利于修复美国老旧的基础设施，通过创造更多稳定工薪职位将劳动力召回市场，刺激就业、提振经济，缓解当前供应链和通胀的燃眉之急。

表2：新冠疫情以来美国通过的经济纾困和救助法案

资料来源：笔者根据官方公开信息自制。

然而，《基建法案》最终依靠少数共和党人、以“两党协议”之姿通过，暴露了民主党党内斗争的日益公开化和尖锐化。首先必须承认的是，在当前美国政治社会高度分裂和极化的前提下，民主、共和两党能达成共识、共同通过法案无疑是极其难得的。从这个角度而言，民主党的党内分裂可能客观上反而有利于促使美国向中间政治复归。正如拜登所说，《基建法案》证明两党之间并不只存在否定和对抗，也能够开展合作并取得实际成果。但是，由于民主党过度追求团结党内、仅依靠本党议员通过投票，拜登未能有效弹压党内激进派，反而错误地不断向极左翼妥协，甚至将后者主张的高额社会保障法案与关乎美国经济重启的投资建设法案“捆绑销售”，失去了通过谈判尽可能提高法案金额、小额增税或率先实现部分社会保障立法的机会。建制派的软弱和进步派的寸步不让将保守派推向了共和党，致使法案在僵持三个月后，最终以“共和党人都能接受”的最低限度获得通过。因此，难得的“两党合作”只是一次民主党政党路线溃败的意外产物，并不是美国两党政治真正向妥协、合作传统的复归。在极左翼的影响下，民主党已经在身份政治上走了太远，未来其党内分裂仍将是一颗长期威胁美国政治的不定时炸弹。若不能及时弥合党内冲突，拜登政府未来还可能面临更多“民主党方案”的溃败。

最后，《基建法案》的前景和效果都还有待观察。《基建法案》很容易让人联想起2009年奥巴马任内通过的《美国复兴与再投资法案》（The American Recovery and Reinvestment Act），二者的背景理念均是凯恩斯主义，即在经济衰退期间，政府应通过增加公共支出来抵消私人支出的减少，以保住就业岗位，阻止经济进一步恶化。但事实上，当初的《复兴法案》就远未达到预期效果。根据奥巴马团队在法案通过前的预测，实施法案将确保美国失业率不高于8%；但在法案颁布后的8个月，美国失业率于2009年10月突破10%，且一直到2011年6月仍维持在9.2%的高位，而在政府的预测中这一数字原本应低于7%。此外，根据国会预算办公室估计，仅在2009-2010财年，《复兴法案》就带来了逾2000亿美元的新增赤字。相较来看，《基建法案》则面临着更为严峻的挑战：在供应链危机、通货膨胀、“大辞职潮”和美国政府早已债台高筑的多重影响下，法案的切实落地及其实施效果都变得愈发难以保障。可以说，法案的通过只是第一步，而后续或将面临更多艰难的考验。

郭馨怡，中国政法大学政治与公共管理学院博士后。研究方向：美国政党政治与选举制度