几内亚湾海上安全治理困境及其地缘博弈

来源:欧亚系统科学研究会时间:2021-09-14

导读:本期《非洲深度透视》分析几内亚湾的海上安全问题。近年来,几内亚湾海盗袭击愈演愈烈,并和其他海上安全问题相互交织、叠加发酵,几内亚湾已然成为全世界“最危险的海域”。当前,各方在几内亚湾构建了一个“国际社会和地区组织相结合、官方和非官方相结合”的安全治理架构,但这套“多层级”的治理机制却未能发挥应有的功效。相对比亚丁湾安全治理的成效,复杂的地缘政治因素是几内亚湾安全治理失灵的关键。要缓解几内亚湾的安全威胁,必须汲取以往的海上安全治理合作经验,国际社会和地区国家应尽快形成战略共识,开展行之有效的安全行动,实现陆海统筹的综合性治理。

几内亚湾位于大西洋以东,靠近西非海岸,与非洲大陆接壤的海岸线超过6000多公里,涉及十多个非洲沿岸国,是非洲最大的海湾。几内亚湾的海上运量虽只占到非洲海运的25%,但却是非洲乃至全球最重要的能源基地之一,其石油产量占到非洲总产量的60%,探明的石油储量和天然气储量分别占到世界的4.5%和2.7%【1】。

近年来,几内亚湾成为全球最危险的海域,海盗袭击、有组织犯罪、非法捕捞以及石油盗窃等问题层出不穷、相互交织,引发国际社会广泛关注。相比非洲的亚丁湾以及世界其他海域,几内亚湾的海上安全治理面临严峻挑战,不仅呈现“陆海联动”的安全困境,更是夹杂着多层面的地缘政治博弈。


图片来源:Georgetown University Center for Security Studies


一、几内亚湾的安全挑战:特征与影响

几内亚湾的海上安全问题早已有之,特别是海盗活动一直存在。在20世纪60至80年代,随着西非国家经济的发展以及航运量上升,海盗活动进入到高发期,几内亚湾的海盗活动一度占到全球海盗案件总数的60%【2】。在20世纪80年代后,西非以及非洲经济增速出现整体性下滑,几内亚湾航运量随之下降,海盗问题也随着下降。进入到21世纪,全球海上安全的焦点放在西印度洋和东南亚海域,特别是亚丁湾和马六甲海峡的安全风险受到国际社会广泛关注,相比之下,几内亚湾的海上安全问题并没有得到国际社会的足够重视。在2008年以后,全球经济危机对西非国家的经济和民生产生冲击,地区安全形势恶化,几内亚湾的安全问题开始凸显。近年来,几内亚湾的海上安全形势更是急剧恶化,成为全球最危险的海域。

当前,在几内亚湾所有的安全问题中,最受国际社会关注的是海盗问题。近年来,全球海上安全形势总体较为平稳,但几内亚湾海盗问题却“逆势升温”,成为全球海盗案件的重灾区。

2012年后,在国际社会的共同努力下,一度肆虐亚丁湾的索马里海盗问题得到有效遏制,使得全球的海盗活动出现了明显的“降温”。根据国际海事局统计,2009年至2011年,全球有报告的海上袭击案件都在400起以上,在2012年则出现明显下降,减少至297起,到2019年更是降至1995年之后的最低点,仅为162次【3】。

然而几内亚湾的海上安全形势却和全球的总体形势却截然不同。2011年,几内亚湾被列为“高风险海域”,但从2011年至2017年,几内亚湾的海上袭击案件仅占全球数量的20%上下。而从2018年至2020年,几内亚湾海上袭击案件在全球的数量占比大幅攀升,达到40%上下。从船员安全角度看,几内亚湾海盗的危害性更加触目惊心。以往几内亚湾的袭击案件通常是劫持油轮,然后倒卖劫持的轮船和油品,但是随着油价的下跌,几内亚湾的“石油海盗”转型为“赎金海盗”,即把船员视为作案目标,再换取赎金。从2018至2020年,几内亚湾海盗绑架334人,而全球的海盗绑架人数为352人,几内亚湾海盗所绑人数占到全球95%,在2021年第一季度,全球40起海盗绑架事件则全发生在几内亚湾。此外,在丰厚利益的刺激下,几内亚湾海盗范围不断扩大,其效仿索马里海盗的“子母船”战术【4】,可以在远海发动袭击。在2012年,几内亚湾发生的海上袭击案件距离陆地平均为30海里,到2020年则为150海里,所涉及的沿岸国从塞内加尔延伸至安哥拉,这已经超出了传统意义上的几内亚湾地缘范畴(表1)【5】。

随着几内亚湾海盗的做大做强,其组织形式呈现出“产业化”发展态势。在丰厚的赎金刺激之下,几内亚湾的“海盗产业”吸引了各方势力参与其中,其中包括当地官员、地方长老、不法商人甚至海军人员。

目前,集团化、专业化、网络化,是几内亚湾海盗的特点。它们下设分支机构,从收集情报、海上抢劫到销赃等每个环节都有严格分工,分别承担策划、联络、装备、劫持、卧底、改装和买卖等任务。根据非洲海洋法与安全中心的报告,几内亚湾的海盗团伙分工明确,形成了“作案、谈判、后勤保障”为一体的运作模式【6】。在该运作模式下,海盗只负责劫持船只和人质;“金主”出资入股,负责购买武器、船只和导航等作案设备;“联络员”是赎金谈判人员,或是海盗和船东之间的掮客,这些人多为当地长老甚至官员;“后勤人员”则是负责装备维修以及人质看管等。与此同时,海盗团伙、船运公司、保险公司和安保公司则形成了一个更大的“产业链”,随着海盗活动猖獗,几内亚湾航运相关的保险和安保费用水涨船高,保险公司和安保公司的角色备受争议,尼日利亚海事管理与安全局还一度表示“大多数报告的海盗袭击都是虚假消息,只不过是国外保险公司的蓄意制造的事故”【7】。

此外,几内亚湾的海盗多为沿岸的渔民以及失业青年,这些人出则为盗,归则为民,和地方社区关系紧密,有的还带有族群色彩。海盗通过扮演“地方建设者”的角色笼络人心,部分赎金用于当地的公路、医院和学校建设,帮扶穷人,而地方社区则给予其一定庇护,在海盗窝点最多的尼日尔三角洲地区,伊贾族(Ijaw)的社区尤为明显【8】。海盗产业化发展以及和地方社区的交融,使得几内亚湾海盗的社会基础得到巩固,其带来的负面示范效应吸引更多青年人加入其中。

几内亚湾海上安全问题是一种“综合性的安全问题”,海盗问题只是表现形式之一,该区域同时还是各种不法活动以及有组织犯罪的重灾区,这些问题给当地带来的危害不亚于海盗问题,这集中表现在以下几个方面:

一是毒品贸易的中转站。从2007年起,几内亚湾逐渐成为美洲向欧洲毒品走私的中转站,并形成两大分转中心,一个是位于几内亚湾西北部,以几内亚和几内亚比绍为中心,另一个则是几内亚湾的东南部,以加纳和尼日利亚所在的贝宁湾为中心。近年来几内亚湾还是国际新型毒品的集散地,根据联合国毒品和犯罪问题办公室,有“软毒品”之称的曲多马在几内亚湾走私成风,仅尼日利亚港口查获的曲多马就从2014年的8吨增长到2018年的150吨,整个西非缉获曲多马占全球的3/4【9】。

二是非法捕捞问题。目前,几内亚湾非法捕捞量占到总捕捞量的40%,为全球最高【10】,域外的非法捕捞船队扎堆在几内亚湾,攫取渔业资源,严重威胁到当地渔民生计和社会稳定,这也成为沿岸国最关切的海洋安全问题之一。

三是原油盗窃问题。几内亚湾是非洲石油最主要的开采区,其中尼日利亚是非洲第一大原油出口国。尼日利亚几乎所有的石油存量都在几内亚湾的入海口即尼日尔河三角洲地区或者是海上油田,2019年尼日利亚被盗原油为日均12万桶,占到尼日利亚原油日产量的6%,被盗原油经由海上走私进入国际市场。
除上述问题外,几内亚湾也是海上恐怖主义的活跃区,地区武装组织对沿岸油管、港口和通行船只的恐袭时有发生。

目前,几内亚湾海上安全问题不仅对对国际航运和地区经济造成冲击,还直接威胁到沿岸国的国家稳定。

在国际航运层面,几内亚湾所在的西非航线是非洲和全球进行石油和矿产交易的主要海上通道,还具有替代“地中海—红海—西印度洋航线”的特性,每年过往船只大约为两万艘,对那些高度依赖亚欧航线的国家如中国、日本、韩国、英国、法国、德国等都具有战略意义。在海盗影响下,船运的安保和保险费用水涨船高,2020年后再叠加疫情影响,该航线的船运成本大幅攀升。同时,几内亚湾海盗把作案目标主要锁定在赎金更高的外国船只和人质,被绑架的外国人比例从2015年的38%增加到2020年的89%【11】,不少域外船都选择绕行该海域,每年给国际航运带来的经济损失高达数十亿美元。

从地区经济层面看,几内亚湾沿岸国都是“靠海吃饭”,海运物流和渔业是经济支柱产业,尼日利亚、赤道几内亚、加蓬等国则要依赖海上油气资源。海盗、非法捕捞、原油盗窃等问题直接冲击到沿岸国经济与民生。以渔业为例,几内亚湾沿岸国1/4的人口就业和渔业相关,而非法捕捞造成大批渔民失业,给沿岸国每年带来15亿美元的经济损失,相当于几内亚比绍2020年的国民生产总值【12】。

从地区安全层面看,几内亚湾沿岸有不少“脆弱国家”,集“穷、小、乱”特点为一身,不少国家面临严峻的恐怖主义威胁。从2018年起,萨赫勒的本土暴恐组织在“伊斯兰国”和“基地”等国际恐怖组织的支持下不断“南进”,其影响力触及至几内亚湾沿岸,国际社会普遍担心,这些暴恐组织想要和海盗以及贩毒集团结合,这将给地区安全造成灾难性后果。

二、几内亚湾多层级的安全治理模式


几内亚湾海上安全问题积弊重重,并呈现加剧和蔓延之势,究其根源还是在陆上。西非沿岸国普遍经济社会发展滞后、政府治理能力低下,导致了陆上安全危机向海上延伸。

在2021年的“国家脆弱指数”排名中,全球最“脆弱”的前30个国家中有8个是几内亚沿岸国【13】,在2021年“全球人类发展指数”排名中,排名最后的30个中有10个是几内亚湾沿岸国【14】。居高不下的失业率成为地区安全形势恶化的关键因素,以地区大国尼日利亚为例,其失业率和就业不足率达到56.1%,涉及的人口规模高达两三千万【15】,青年失业率更是高达70%左右以上,沿海大批失业人口成为海盗或劫匪。同时,从政府治理模式看,西非国家大多呈现“弱政府”状态,即政府对社会的干预以及管控能力弱,公共服务缺失,甚至难以提供基本的安全保障,国家权力分散在各种利益集团、地方民兵、酋长、反政府武装手中,这种社会控制的碎片化导致国家安全治理失效,陆上安全问题和海上安全问题并发。

因此,要解决海盗等海上安全问题需要采取海陆联动的综合性治理,但是几内亚湾沿岸国普遍都不具备这种综合性的治理能力,这就需要沿岸国抱团取暖、联合应对,更需要借助国际社会尤其是域外大国的支持。近年来,就几内亚湾海上安全问题,各方推出了一系列政策和应对举措,初步构建了一个“国际社会和地区组织相结合、官方和非官方相结合”的安全治理架构。

(一)国际层面

在国际层面,对于打击海盗和海上犯罪的相关法律文件较多,其中最为权威的是1982年《联合国海洋法公约》,其给国际反海盗和打击海上犯罪提供了指导框架。在2010年后,几内亚湾海上安全形势恶化,国际社会加大关注力度,陆续出台了相关决议和政策文件,域外大国也开展海上的军事行动。

联合国在2011年的2018号决议以及2012年的2039号决议,成为国际社会维护几内亚湾海上安全的基础性法律文件。两个决议核心内容是督促国际社会制订和采取切实有效的措施来打击几内亚湾海盗和海上武装抢劫行为,强调必须在现有国家、区域和区域外举措的基础上加强几内亚湾的海上安全和安保。在联合国两个决议的推动下,国际海事组织(International Maritime Organization)作为联合国专门机构,也是维护全球航运安全、防范海上犯罪最重要的国际机构,在2013年该机构出台了1069(28)决议,名称为《预防和打击几内亚湾海盗、武装抢劫和海上非法行为》,该决议指出了几内亚湾面临的主要安全威胁,为国际社会的海上安全合作提供了具体的路径参考,这份决议也被认为是国际社会在几内亚湾海上安全合作的行动指南【16】。

然而,在2015年前,国际海上安全的焦点是在亚丁湾区域以及索马里海盗问题上,联合国和国际海事组织关于几内亚湾海上安全的三份决议并未得到国际社会的足够重视。随着几内亚湾安全形势迅速恶化,相关政策讨论和应对举措才逐渐增加。在2016年4月,联合国安理会召开打击几内亚湾海盗的公开辩论会,以推动大国间的协调与合作;2020年第75届联合国就“海洋和海洋法”议题召开大会,几内亚湾海上安全应对成为会议重点。

从域外国家角度,对几内亚湾安全问题最为关注的是西欧和美国。西欧和美国都毗邻大西洋,几内亚湾是其对非贸易的核心航运通道,而法国、英国、葡萄牙等西欧国家还是几内亚湾沿岸国的前宗主国,有着特殊的历史联系和利益纽带。

美、英、法率先开展内部合作,并把“七国集团”作为平台,专门设立了“七国集团-几内亚湾之友”(G7++FoGG),包括了沿岸国、地区组织和其他域外国家,但该机制的核心是西方大国。从2013年初创至今,“七国集团-几内亚湾之友”【17】每年要召开部长级会议,商讨几内亚湾安全机制建设以及合作方案,该机制给予沿岸国和地区机构资金援助,并提供军事、情报和司法层面的技术培训。

在“七国集团”平台之外,欧洲方面还积极推动欧盟介入到几内亚湾安全事务中。欧盟理事会于2014年3月发布《欧盟几内亚湾战略》,这标志着欧盟正式而广泛地参与到几内亚湾安全治理中来。2015年3月,欧盟发布《欧盟几内亚湾2015—2020年行动计划》,设定了五年内欧盟参与几内亚湾安全治理的67项行动。

西方大国在推动机制建设以及战略规划的同时,在几内亚湾的军事活动也较为活跃,其中美国和法国是主导者。从2011年起,美国每年在几内亚湾开展“奥班加梅快车”(Obangame Express)多国军演,近年来有30多国参与。法国常年在几内亚湾有数艘军舰进行常态化战备巡逻,从2013年起,法国也开展“非洲尼莫”(Africa Nemo)多国军演。


图片来源:eunavfor.eu

西方以外的域外国家在几内亚湾安全事务上的参与度相对较低,但随着海盗问题愈演愈烈,部分国家与几内亚湾沿岸国的合作力度也在加大。以中国为例,近年来中国海军受邀同尼日利亚、喀麦隆等国海军举行联合反海盗演习,并向沿岸国家提供反海盗物资和装备援助。2018年,中国第27批护航编队在几内亚湾举行了为期4天的实战化训练,这也是中国海军舰艇编队首次在该海域组织实战化训练。除此之外,中国、印度和中东国家积极参与等沿岸国港口建设,为地区海上行动提供保障。

(二)地区层面

几内亚湾海岸线长,海域辽阔,众多的沿岸国家必须抱团取暖才能应对海上安全挑战,“集体安全”的理念深入人心,因此非盟、西非国家经济共同体(西共体)、中部非洲国家经济共同体(中共体)等区域和次区域组织在安全治理中扮演重要角色。

在几内亚湾海上安全问题上,非盟更多是给予宏观性指导。其在2012年发布的《2050年非洲海洋整体战略》和2016年通过的《非盟关于海事安全、防卫与发展的宪章》,为几内亚湾安全治理提供了一个大的政策框架。在战略执行层面和安全机制建设中,次区域组织发挥着“中枢”作用,主要依托西共体、中共体和几内亚湾委员会。在2013年,这三个次区域组织在喀麦隆首都雅温得举行首脑会议,推动地区25国共同签署了《预防与遏制海上犯罪活动临时行为准则》(也称《雅温得行为准则》),《雅温得行为准则》是第一份应对几内亚湾海上安全问题的具体政策实施纲要,基于该行为准则,几内亚湾沿岸国海上治理的“集体安全”理念得以落地和践行,海上安全机制的“四梁八柱”得以成型。

在安全机制建设上,根据《雅温得行为准则》的相关精神,西共体和中共体是主责机构,采取了“总体协调,分区划片”的方式,形成了“一个中心,两大分支,五个区块”的安全架构。

“一个中心”即是2014年正式成立的“几内亚湾海上安全跨区域协调中心”(CIC),这是由西共体、中共体和几内亚湾委员会共同组建的跨区域安全协作平台,负责《雅温得行为准则》的战略推进和政策落地。

“两大分支”分别是西共体牵头“西非地区海上安全中心”(CRESMAO),以及中共体牵头“中部非洲地区海上安全中心”(CRESMAC),这两大分支的主要职能是负责地区国家间的情报信息协调,制定统一的执法标准,推动域内国家的海上安全立法工作。

在这两大安全中心之下,又成立了A、D、E、F、G五大区块,每个区块内的国家要整合相应的军事与安全力量,做到及时互通安全信息,及时开展行动应对突发状况,保障区块内的海上安全。可以看到,基于《雅温得行为准则》所构建的几内亚湾海上安全机制,不仅包括了沿岸国,也包括了布基纳法索、尼日尔、布隆迪、马里等内陆国,这些内陆国的贸易乃至国民经济都高度依赖几内亚湾的港口物流,因此也积极参与到机制中。

(三)国家层面

从国别角度看,几内亚湾沿岸的不少国家都出台了相应的法律和政策,以应对海上安全问题,但这些法规政策大多流于形式,其中根本原因是几内亚湾沿岸国普遍缺少相应的海上安全治理能力,海军装备落后,多数国家只能靠海警或海岸警卫队开展有限的执法行动。目前,只有尼日利亚、塞内加尔、科特迪瓦、安哥拉、加纳等少数地区大国拥有一定的海上治理能力。

在地区国家中,尼日利亚是几内亚湾和西非首屈一指的地区大国,并且也是几内亚湾海盗的主要发源地,因此尼日利亚政府的海上安全治理能力和相关政策最受关注。长期以来,尼日利亚虽是地区大国,但海上安全治理能力和机制建设都不尽如人意,也常常受到地区国家和国际社会诟病,认为其没有担起“地区大国的责任”。随着几内亚湾海盗问题愈演愈烈,尼日利亚国际声誉和经济利益受到较大影响,布哈里政府对海上安全问题日益重视。在机制上,布哈里政府强化海军、水警、海事安全局,港口局、船东协会之间的联系与合作,形成情报预警和信息共享机制;在安全能力上,尼日利亚大批采购海军、海警装备,提升其行动执法能力,在2021年6月还推出“深蓝计划”(Deep Blue project),旨在强化在专属经济区的执法能力,切断三角洲流域通往几内亚湾的犯罪“通道”,并计划1.9亿美元用于装备采购。此外,尼日利亚还推进海洋安全的立法工作,2019年实施的《打击海盗和其他海事犯罪法》解决了对海盗行为“无法可依”的状况,对海盗形成了法律震慑。


图片来源:Getty Images / P. U. Ekpei

除尼日利亚以外,科特迪瓦、加纳、加蓬、塞内加尔等沿岸国也建有各自的海上安全机制。但总体上看,绝大多数几内亚湾沿岸国的海上安全机制“有形无实”,有相应的机构设置和法律政策,但实际治理能力却远远不够,有的只能勉强维持领海的安全护卫。

(四)非官方层面

从官方层面看,几内亚湾虽形成了一个“国际社会—区域组织—沿岸国”的安全治理架构,但并没有根本解决几内亚湾所面临的海上安全威胁。面对海上安全供给与需求的鸿沟,往来商船、贸易企业纷纷寻求海上私人安保公司提供海上安保服务,而作为一种高效廉价的市场工具,非官方层面的安保力量成为几内亚湾安全治理重要的组成部分。海上私人安保公司的主要职能是设计安全预案、海上武装护卫、港口安全服务等。

当前,在几内亚湾占主导的海上安保公司主要来自欧美美国,这些私人安保公司大多都在2008年之后参与到亚丁湾的海上护卫以及相关安保工作,积累了丰富的海上安保经验,形成一套规范化的安保流程。

以西非地区较为知名的LGS海上安保公司为例,该公司的注册在尼日利亚,但其核心团队都是来自英国,指挥人员几乎都来自英国皇家海军陆战队,LGS公司配有先进的卫星和无线电通信系统以及安全护航船,并和沿岸国的军队、警察、港务等部门都签有合作协定,可为船东提供全天候的预警情报安全护卫。
除此之外,其他一些国家的私人安保公司加入到几内亚湾安全治理中,如中国的华信中安、深港安保等数家私人安保公司已经在几内亚湾提供相关的海上安保服务,打破了欧美公司的垄断局面。几内亚湾海上安保的实践证明,配有专业海上安保的船只,基本没被劫持过。

三、安全困境:地缘博弈下的治理失灵

在国际社会和地区国家的共同推动下,几内亚湾已经形成了一套“多层级”的安全治理机制,这包括域外大国和区域组织,也包括官方和非官方的力量。然而从治理效果看,这套庞大的治理机制却“有形无实”,这些年几内亚湾的海上安全形势并没有好转,反而出现了恶化的趋势。不同的安全治理行为体之间并未形成合力,不断推出与叠加的安全政策和机制,给人叠床架屋之感,并且出现了机制空转、治理失灵的现象。

多数政府与智库的分析报告都把几内亚湾海上安全问题以及治理的失败归结于地区国家的发展滞后,“脆弱国家”集中所致。诚然,几内亚湾海上安全问题的根源在陆地,要永久性解决几内亚湾海上安全问题必须依靠地区国家的发展与稳定。但是“经济社会发展制约论”或是“脆弱国家”一说,是对几内亚湾安全治理失灵的原因过于简单化的解读。

在过往的海上安全治理实践中,亚丁湾的海上安全治理最为国际社会所熟知,并且和几内亚湾形成鲜明对比。亚丁湾的沿岸国的安全形势比几内亚湾更加严峻,其中扼守亚丁湾门户的索马里和也门长期处于内战之中,基本是无政府状态,其“脆弱程度”远甚于几内亚湾所有的沿岸国。然而近10年来,尽管亚丁湾沿岸一直处于动乱状态,但在国际社会的共同努力下,亚丁湾的海上安全治理却收效明显,尤其是从2011年起至今,亚丁湾的海盗袭击事件直线下降,海盗劫持事件屈指可数,从全球最危险海域向安全之海转变。

由此可见,沿岸国的脆弱状态虽然是引发海上安全问题的根源,但并非是海上安全治理失灵、机制失效的决定性因素。相比较亚丁湾的海上安全治理的成效,几内亚湾安全治理的失灵关键还是在地缘政治因素,这集中体现为以下几个方面。

第一,几内亚湾相对复杂地缘特征以及海上通道的地缘战略性。几内亚湾是非洲最大的海湾,广义的几内亚湾地理范畴包括19个非洲沿岸国。沿岸国鳞次栉比,例如从尼日利亚到加纳的海岸线不到200公里,就涉及到四个国家。有的沿岸国之间专属经济区有的相互重叠,并存在海上领土纠纷,如尼日利亚和喀麦隆围绕巴卡西半岛的争端,加纳和科特迪瓦海域划界纠纷等。因此,在几内亚湾按照“集体安全”的理念要形成一个行之有效的安全机制,其协调难度非同寻常。

同样,国际社会如要效仿“亚丁湾模式”进入到几内亚湾进行护航或反海盗行动,则需要征得至少十多个沿岸国的同意,相比而言,亚丁湾的沿岸国很少,只需和索马里、吉布提、也门、肯尼亚等几国协调即可。同时,几内亚湾沿岸国普遍主权意识较强,反对把“主权”和海上“治权”进行分割,对域外国家的介入有一定抵触心理,这和亚丁湾的索马里、吉布提主动邀请国际社会介入形成鲜明对比。此外,从航运通道的地缘战略意义看,几内亚湾海上通道所在的西非航线明显不及连接欧、亚、非大陆的亚丁湾,国际社会在几内亚湾海上安全治理上长期是“雷声大、雨点小”,有限的战略投入难以填补几内亚湾的安全赤字。

第二,域内国家间的地缘政治博弈。在几内亚湾海上安全治理问题上,最为关键的地区国家是尼日利亚。尼日利亚是西非乃至整个非洲首屈一指的大国,而几内亚湾的安全问题尤其是海盗问题也基本是源于尼日利亚,尼日利亚交通部长表示,几内亚湾75%的海上安全问题都是来自于尼日利亚水域【18】。因此,尼日利亚直接影响到几内亚湾的“稳与乱”以及海上治理的“成与败”,应该在地区安全机制中扮演核心的角色,承担起更多的安全治理职责。

然而,尼日利亚在地区事务上素来有着一种“干预主义”的战略文化,地区国家都不希望尼日利亚从一个地区的陆上强权发展为海陆兼备的地区霸权。同时,几内亚湾沿岸多数是法语非洲国家,也不愿意看到尼日利亚这样一个英语非洲国家主导几内亚湾事务。在地区国家默认的共识之下,尼日利亚在几内亚湾地区安全机制中的地位却被严重的弱化和矮化。目前,几内亚湾地区安全机制的总协调中心CIC放在喀麦隆,西非的分支机构CRESMAO放在科特迪瓦,尼日利亚自身所在E区协调中心则放到小国贝宁。这样的机制安排使得尼日利亚在几内亚湾安全治理中难以发挥领导作用,被边缘化的尼日利亚则与现有安全机制若即若离,合作意愿不强,其他国家也难以领导协调尼日利亚,致使地区安全机制很难发挥作用。

第三,欧美之间的地缘政治分歧。由于地缘上的邻近和特殊的历史联系,欧美国家是几内亚湾海上安全治理最重要的外部力量,特别是以欧美大国为核心的“七国集团-几内亚湾之友”机制,在资金、装备、技术等层面都发挥着关键作用,因此欧美内部的战略协调至关重要。

由于特殊的殖民历史,欧美国家在几内亚湾沿岸影响力复杂多元,在19个几内亚湾沿岸国中,有11个法语非洲国家,4个英语非洲国家,3个是葡语非洲国家,1个西语非洲国家,这些国家普遍和前宗主国联系紧密。由于法语非洲国家占多数,法国意图在几内亚湾安全事务上发挥主导性作用,并且不遗余力的推动法语非洲国家成为地区安全机制的领导者,地区安全机制的总协调中心放在喀麦隆,两大分支“西非地区海上安全中心”和“中部非洲地区海上安全中心”分别放在科特迪瓦和刚果(布)。同时,欧盟是几内亚湾地区安全治理的主要援助方,而在2017年英国脱欧后,欧盟内部的力量平衡发生变化,法国在欧盟安全事务上尤其是涉非洲安全事务上的话语权显著上升,欧盟对几内亚湾的安全资金援助也向法语非洲国家倾斜。

法国这种强烈的“后院意识”以及相关做法,引发了英国、美国的不满,英美认为法国是有意打压英语非洲国家特别是地区大国尼日利亚的地位,这将严重削弱几内亚湾集体安全的努力。为了平衡法国的做法,英、美提出让北约加入到几内亚湾地区安全事务中,由北约牵头组建在几内亚湾的国际海上巡护力量,然而法国对此意见不予理会【19】。在此背景下,欧美大国间的地缘博弈严重影响了“七国集团-几内亚湾之友”的运转和效能,美、法等国难以形成较好的战略协同,在安全资金投入、技术装备合作、情报信息设置等层面都出现分歧,导致对几内亚湾安全治理的战略投入也裹足不前。

第四,美国华战略遏制影响几内亚湾安全治理的国际合作。中国在非洲有着全方位的综合影响力,也是几内亚湾海上安全重要的“利益攸关方”。21世纪以来,美国战略界虽然对中国在非洲影响力的快速提升有所担忧,但也认识到非洲经济发展和安全治理离不开中国,而非洲作为全球治理“赤字”最突出的地区,美国需要中国“共担责任”,帮助其缓解在非洲政治与安全领域所承担的战略压力。因此,在一段时间内,中美在非洲基本保持着一种较为良性的“竞合关系”,非洲成为中美在全球合作最多的地区之一,双方在地区维和、抗击埃博拉、南北苏丹劝和等问题上都有战略协作,为非洲稳定做出了贡献。在非洲海上安全事务上,中美在亚丁湾有过很好的合作,在2014年,双方还进行反海盗联合军演。

然而在特朗普时期,中美关系不断恶化,美国在非洲对华政策由“竞争与合作”逐步转向“遏制与对抗”。在2017年特朗普执政初期,美国国务院以及军方还有意想让中国在几内亚湾承担更多的“安全职责”,不断抛出“中美非海上安全合作”的议题,美国甚至还想以此举在几内亚湾来制衡法国影响力【20】。但是随着特朗普政府在全球层面对华围堵和遏制的不断升级,美国在非洲涉海问题上对中国态度发生了根本性的转变,美国战略界不断渲染中国在非洲的“海洋战略”,美国国际战略研究中心的报告认为“中国在撒哈拉以南非洲至少参与了46个港口建设……北京计划利用这些港口扩大其军事和政治影响力”【21】。同时,美方更是夸大中国在吉布提的后勤补给基地的军事威胁,并且认为中国想要在几内亚湾谋求“第二个海外军事基地”。

从过往经验看,中、美两个大国如能开展相关合作,那将给几内亚湾海上安全治理注入“强心剂”,会全方位提升国际社会对几内亚湾安全问题关注力度与支持力度,并且几内亚湾沿岸国也希望中国更多的参与到地区海上安全治理中。但从当前的中美关系发展态势看,美国在非洲开展“治理合作”的意愿已经完全让位于“中美博弈”的战略目标,美国恐怕难以接受中国在几内亚湾的军事与安全存在,对地区国家也不时的威逼利诱,以阻遏中国影响力在几内亚湾拓展。美国在几内亚湾安全事务上对中国态度的战略转变,使得几内亚湾沿岸国以及地区组织难以得到足够的国际支持,也是造成几内亚湾安全治理困境的重要因素。

四、几内亚湾海上安全治理的前景展望

几内亚湾所在的西非和中部非洲地区,绝大多数地区国家都有着经济结构单一、对外依存度高的特点,几内亚湾可谓是这些国家的“生命线”。在新冠疫情肆虐的情况下,几内亚湾的海上安全问题要是持续发酵,进一步削弱甚至阻遏国际航运联系,将严重冲击地区国家的供应链安全和国民经济支柱,这种危机会直接向社会民生领域传导。而几内亚湾的地区国家普遍脆弱程度高、抗风险能力弱,国家之间安全风险的外溢和传导效应明显,可能产生连锁性、地区性的动荡局面。从未来发展态势看,要想缓解几内亚湾的海上安全问题,实现有效的海上安全治理,取决于以下几个因素。

第一,国际社会尤其是大国之间能否达成战略共识,继而开展务实合作。几内亚湾沿岸国大多积贫积弱,几内亚湾海上安全治理在资金、技术和军事装备都需要国际社会的支持。

目前,世界主要大国在几内亚湾有着共同的安全利益,海上航线和地区稳定事关各方利益,大国之间虽存在地缘政治博弈,但并不存在核心利益竞争。大国之间如能求同存异,共同把几内亚湾安全治理列为国际合作的优先议程,并开展务实合作,实施有针对性的海上执法行动,那将极大改善几内亚湾的海上安全状况。

2019年8月,欧盟外交事务高级代表莫盖里尼就曾提出在几内亚湾实施“海上联合驻军”试点,想要求国际各方参见。2021年5月,99家国际航运公司签署《几内亚湾打击海盗宣言》,并且指出国际社会如果开展积极的反海盗行动,预计到2023年底,几内亚湾海盗的袭击次数可以减少80%以上【22】。

第二,在几内亚湾地区安全架构中,能否充分发挥尼日利亚的地区大国作用。几内亚湾海上安全问题的关键在尼日利亚,因此海上治理的成效也系于尼日利亚。在几内亚湾现有的海上安全机制中,尼日利亚的地位被矮化,基本处于一种“游离状态”,使得机制的功效难以发挥。

近年来随着几内亚湾安全形势恶化,地区国家对尼日利亚的态度也有所转变,希望尼日利亚作为地区大国承担更大的安全职责,赤道几内亚主动邀请尼日利亚制定联合海上安全战略。尼日利亚也从自身安全和地区安全出发,以更积极的姿态应对海上安全问题,耗费巨资启动“深蓝”项目维护海上安全。

此外,几内亚湾安全治理要“陆海统筹”。尼日利亚的尼日尔河三角洲地区是滋生几内亚湾海上安全问题的“温床”,国际社会需要督促和帮助尼日利亚政府改善尼日尔河三角洲的安全状况,推动社会民生项目落地,缓解当地的民生就业问题。

第三,在海上安全护卫层面,几内亚湾需要对已有的国际海上安保模式进行创新。几内亚湾的海上安全治理,必须要有一定的海上军事安全力量作为支撑,这是威慑海盗和航线护卫的基础。

然而从几内亚湾的“区情”“国情”来看,海上安保不能完全套用以往的国际经验。以往海上安保经验主要是在马六甲海峡和亚丁湾,这两大航运通道的航运繁忙程度要高于几内亚湾航线,但几内亚湾水域面积又远大于两者。同时,马六甲海峡和亚丁湾涉及的周边国家少,无论是域内还是国际协调相对容易, 而几内亚湾则涉及10多个沿岸国。在此情况下,几内亚湾的海上安全护卫可考虑采取“安全保障联合基地”模式,选择12海里之外的安全锚地作为基地,锚地是来往商船海上补给和聚集的“安全点”,以沿岸国为主、域外国家和海上安保公司为辅,组成联合护卫力量保障锚地安全,并对商船在危险海域进行随船护卫。通过这种模式,可以保证几内亚湾沿岸国“主权”和“治权”的统一,也让域外国家能够有效的参与到几内亚湾的安全治理中。


图片来源:Getty Images / The Economist

总体上看,几内亚湾海上安全问题的根本解决在于沿岸国的稳定与发展,尽管这是一个长期而又艰巨的工程,但从过往海上安全治理的经验看,域内和域外国家如果能形成战略共识,搁置地缘政治分歧,开展行之有效的安全治理行动,就能够大大缓解几内亚湾的海上安全问题。

END

本文是在2021年《现代国际关系》第7期“几内亚湾海上安全问题及其多层级治理”一文的基础上,略有调整和修改。

 注释:
[1] Pierre, Morcos, A Transatlantic Approach to Address Growing Maritime Insecurity in the Gulf of Guinea, Center for Strategic and International Studies, February 1, 2021.
[2] 曹峰毓:“几内亚湾海盗问题及其治理”,《西亚非洲》2017年第6期,第73页。
[3] International Maritime Bureau, IMB Piracy and Armed Robbery Against Ship: Annual Report 2020, London: ICC International Maritime Bureau, January 2020.
[4] “子母船”战术即是把续航以及抗风浪能力较强的大型船只作为母船,母船则拖带快艇一类的子船,母船可提供补给并配有雷达和卫星电话,在发现目标后,即派出航速较快的子船发动袭击。
[5] Katja Lindskov Jacobsen, Pirates of The Niger Delta: Between Blue and Brown Water, UNODC, 2021, p.26.
[6] CEMLAWS Africa, Gulf of Guinea: Piracy-Graphics 2020, Maritime Governance Brief, Volume Issue 2, April 2021.
[7] Dirk Siebels, Maritime Security in East and West Africa: A Tale of Two Regions, Palgrave Macmillan, 2020, p.107.
[8] 曹峰毓:“几内亚湾海盗问题及其治理”,《西亚非洲》2017年第6期,第78页。
[9] Global Maritime Security Conference: Gulf of Guinea States Gather in Abuja to Tackle Maritime Crime Crisis, United Nations Office on Drugs and Crime, https://www.unodc.org/nigeria/en/press/global-maritime-security-conference_-gulf-of-guinea-states-gather-in-abuja-to-tackle-maritime-crime-crisis.html.
[10]Alkaly Doumbouya, Ousmane T. Camera, et al, Assessing the Effectiveness of Monitoring Control and Surveillance of Illegal Fishing: The Case of West Africa, Frontiers in Marine Science, March 2017, Volume 4.
[11] Katja Lindskov Jacobsen, Pirates of The Niger Delta: Between Blue and Brown Water, UNODC, 2021, p.23.
[12] Pierre Morcos, A Transatlantic Approach to Address Growing Maritime Insecurity in the Gulf of Guinea, Center For Strategic and International Studies, February 1, 2021.
[13] Fragile States Index, Fragility in the World 2021, https://fragilestatesindex.org/.
[14] Human Development Index (HDI) by Country, https://worldpopulationreview.com/country-rankings/hdi-by-country.
[15] National Bureau of Statistics of Nigeria, Labor Force Statistics: Unemployment and Underemployment Report, March 2021, p.18.
[16] Prevention and Suppression of Piracy, Armed Robbery Against Ships and Illicit Maritime Activity in the Gulf of Guinea, IMO, Resolution A.1069(28), 29 November 2013.
[17] 2013年时被称为“八国集团几内亚湾之友”,但2014年乌克兰危机后,俄罗斯被排除在外,就成为“七国集团-几内亚湾之友”。
[18] Nigeria Accounts for 75% Crime in the Gulf of Guinea, 18 May, 2021, https://allafrica.com/stories/202105180211.html.
[19] 2017年3月,作者在英国伦敦参加“非洲海上安全1.5轨国际会议”,英国、美国以及北约的代表明确提出要加大北约等国际多边机构在几内亚湾安全事务上的参与力度,改革现有的“七国集团-几内亚湾之友”机制,但法国、意大利的代表对此有异议。
[20] 2016年11月,作者在北京参加美国卡特中心举办的“中美非三边合作会议”,会上美方认为中美应该借鉴在亚丁湾的合作经验,推进中美在几内亚湾的海上安全。2017年3月,作者在伦敦参加“非洲海上安全1.5轨国际会议”,美方以及北约的代表希望中国在几内亚湾海上安全事务中承担更多的“大国责任”。
[21] Judd Devermont, Assessing the Risks of Chinese Investments in Sub-Saharan African Ports, CSIS, June 4, 2019.
[22] 99家航运公司、机构发布《几内亚湾打击海盗宣言》,https://www.sohu.com/a/467154006_175033.