拉美地区混乱升级,拜登政府能否迎来政策转折?

来源:海国图智研究院时间:2021-08-17


图源:Valerie Baeriswyl/Agence France-Presse — Getty Images

拜登上任之初曾称其外交政策重点在于应对中国崛起带来的挑战、修复美国在亚洲与欧洲地区的盟友关系,但近日拉美“后院起火”则对拜登政府的优先议程形成了挑战。海地总统被暗杀进一步加剧了地区不稳定局势,政治经济危机使得寻求庇护的人数不断扩张,加剧了拜登政府在边境面临的困难。作为反“民主”趋势最明显的两个国家,尼加拉瓜和委内瑞拉的国内矛盾将进一步激化,促使更多人走上移民的道路。即使是曾经因其经济成功而受到称赞的秘鲁,也正在努力应对政治动荡带来的影响。从“稳定的后院”到“值得关注的地区”,拉美国家的动荡将引起拜登政府的注意。本文回顾新形势下拉美地区之于美国的利益所在与拜登政府的拉美政策,分析拜登政府拉美政策转型的机遇与挑战,并预测其拉美政策走向与前景。

拉美地区的地位及拜登政府的拉美政策

随着国际局势的不断变化,拉美地区这一美国“传统势力范围”的主要内涵更加丰富,主要体现在移民问题、民主制度、气候变化三个方面。

移民问题方面,拉美是美国移民群体的主要发源地。美国政府一直与北三角州——萨尔瓦多、洪都拉斯和危地马拉的政府存在分歧,这些国家是试图进入美国的大量移民的来源,也是拜登政府计划拨款帮助解决移民“根本原因”的目标接受国。自1990年以来,尽管拉丁美洲和加勒比国家移民的目的地发生了一些变化,但据美国皮尤中心的统计,2017年美国仍然是拉美地区67%移民的首选目的地。非法移民带来的毒品贩卖、武器泛滥等等问题,同样对美国的安全和稳定提出了一系列挑战。解决移民问题是拜登政府作出的重要政治承诺,也与民主党的支持率息息相关。


图源:Pew Center

民主制度方面,拉美是美国推广自由民主的前沿阵地。与特朗普执政时期的“利益至上”风格不同,拜登更强调民主价值观与团结盟友力量,西半球依然是美国在价值观上大体相符的邻邦。特朗普的各项政策削弱了美国作为民主捍卫者的道德权威,拜登需要证明特朗普任内所形成的混乱绝非正常,美国依然是人权和民主方面的可靠盟友,而拉美是一个绝佳场所。

气候变化方面,拉美是美国完善并领导全球气候治理的必争之地。当下气候变化在美国政府的议事议程上占据着空前领先的地位,拜登高调任命前国务卿约翰·克里(John Kerry)为气候特使,并提出了雄心勃勃的减排目标,这表明美国将在气候议题方面大下功夫。现阶段,拉美地区的进步仍然依赖于采掘型经济,新冠病毒大流行进一步加剧了这一倾向,有巩固碳密集型增长的风险。对于资源的适当开发可使得南北美洲均能获益,进而促进应对全球气候变化目标的达成。与拉美地区加强气候与可持续发展方面的合作不仅符合拜登政府的议程设置,也将为美国在全球气候治理中领导力的提升添砖加瓦。

拜登的拉美政策主要集中于处理移民问题,这将对国内政坛产生重要影响。拜登曾明确表示他的拉丁美洲政策将与特朗普的政策大相径庭,其移民政策显得相对更为温和与宽松。墨西哥边境隔离墙的暂停、庇护规则的变化、被分开的家庭重新团聚以及其他拟议的移民改革将在整个地区得到认可。通过2021年美国公民法,拜登提出了一项40亿美元的四年计划,旨在减少萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯的暴力、腐败和贫困,这些都是近年来许多抵达美国-墨西哥边境寻求庇护的移民的祖国。该法案还将在整个中美洲建立中心,供人们在美国或其他国家寻求难民安置。国务卿安东尼·布林肯于6月会见了哥斯达黎加地区的外长,重点讨论了移民的根本原因,包括经济层面面临的挑战。以加利福尼亚州为例,随着移民的数量越来越多,拉丁裔逐渐成为加州人口数量最多的族裔,这便让共和党多年经营的“反移民卫士”形象陷入窘境。有研究称,面对共和党的反移民主张,拉丁裔选民如同加州政治格局中“沉睡的巨人”(sleeping giant)被惊醒,不仅投票率有所上升,而且对民主党支持率极高。

拜登时期的拉美政策机遇与挑战

华盛顿战略与国际研究中心美洲项目高级研究员瑞恩·伯格(Ryan Burger)称,“美国几十年来一直认为拉丁美洲是稳定和力量的源泉,但如今这个地区已经不是过去我们认识的那样了。”在地区影响力相对下降的背景下,拜登政府的拉美政策将面临何种优势与挑战?其政策又将走向何方?


图源:Susan Walsh/AP Photo

在处理拉丁美洲地区事务方面,拜登政府具备较为丰富的经验。在担任参议员时,拜登在人权斗争和1978年的巴拿马运河条约中做出了让步,这些条约将运河和邻近地区的控制权逐渐过渡给巴拿马,因而在该地区受到广泛支持,打下了良好的民意基础。副总统时期,拜登领导了奥巴马政府与墨西哥关于经济、对中美洲的安全和移民等方面的对话,并历史性地实现了同古巴政府外交关系的恢复。拜登的团队成员也不乏坚定的多边主义者和国际主义者,能够为决策提供充分的支持。

新冠疫情大流行期间,拉丁美洲的经济遭受重创。根据国际货币基金组织的数据,拉美经济体可能要到2025年才能恢复大流行前的人均国内生产总值。许多经济学家预测,该地区可能面临类似于1980年代债务危机的另一个“失去的十年”。贫困与死亡人数一样不断蔓延,仅在巴西就有超过50万人因新冠而去世,旅游业的中断颠覆了墨西哥部分地区和许多加勒比海岛的经济,拉美国家对于医疗卫生与经济援助的需求为美国在该地区的重新介入提供了有利条件。

与此同时,拜登政府在拉美地区同样面临着一系列挑战,包括特朗普任期内的负面政治遗产与中俄在拉美地区影响力的提升。

拜登的拉美政策需要在修复特朗普造成的破坏的基础上进行。拉美地区并非特朗普的施政重点,他只是致力于将拉美难民贴上恐怖分子、毒贩和强奸犯的标签。特朗普扭转了奥巴马为改善与古巴关系而采取的初步措施,强调对委内瑞拉的严厉制裁,并暗示推翻该国总统。在卫生政策方面,特朗普政府在很大程度上放弃了该地区,使得拉丁美洲政府转向来自俄罗斯、中国和国际组织的疫苗,美国却未能在拉美及时占领卫生外交的高地。

对拜登而言,中俄在拉美地带扩大影响力对美国造成威胁。过去十年中,中国在经济和外交层面在拉美地区取得了显著进展。中国成为阿根廷、巴西、智利、秘鲁、乌拉圭等国的第一大贸易伙伴,与哥伦比亚和墨西哥达成紧密合作。共19个拉美国家与中国签署“一带一路”倡议,萨尔瓦多、多米尼加和巴拿马断绝了同台湾的外交关系,同中国政府建立了外交关系。2020年2月,俄罗斯外长拉夫罗夫访问古巴、墨西哥与委内瑞拉,并表示俄委两国将进一步深化经贸投资与军事领域合作。中俄在拉美地区影响力的提升不仅是对于真空的填补,也限制了美国在拉美采取行动的步伐。

拜登政府“重返拉美”意愿缺乏

拜登政府面临着沉重的国内压力,前奥巴马政府西半球事务部高级官员瑞贝卡·比尔(Rebecca Bill)称,美国政府长期以来有忽视拉丁美洲的倾向,应针对北三角以外的地区制定连贯的长期战略,并呼吁拜登政府进行“富有成效的接触”,以重建美国在该地区的信誉。共和党人也很快指出拜登政府对古巴抗议活动反应缓慢,这种指责可能会在南佛罗里达州选民中引起共鸣,使得该州在2024年大选中再次偏向共和党。几个月来,共和党人和一些民主党人一直批评美国政府对边境的处理方式,包括向那些考虑是否移民的人释放模糊信号。随着新闻报道和社交媒体显示一些人被允许留在美国,移民家庭与儿童开始大量涌入。在多方压力之下,拜登政府对于拉美政策的形成与推进却显得意兴阑珊。

首先,阿富汗战争带来的战争疲劳与反战情绪仍在蔓延,使得美国对于海外军事干预心有余悸。在恐怖主义滋长与国内政局动荡的影响下,阿富汗局势依然难言乐观,这促使美国对于海外军事干预的态度产生了广泛的转变。拜登政府虽然同情人道主义灾难,且对像上世纪90年代那样的海地难民大规模外逃的可能性保持警惕,但并未对于派遣美国军队进入内乱地区表现出热情。拜登政府曾明确表示将不会武力干涉海地内乱,无疑传达出对于拉美地区的立场与态度。

其次,拜登政府一再推迟人事任命,整合政治资源步履维艰。拜登政府提名的西半球助理国务卿布莱恩·尼克尔斯(Brian A. Nichols)是职业外交官,曾担任驻秘鲁大使。布莱恩率先制定了打击非法采金、非法采伐、野生动物贩运和环境退化的战略,支持美国在秘鲁的贸易和投资,每年将农产品销售额增加到10亿美元以上。作为经验丰富的专业人士,布莱恩的当选将有力巩固美国与拉美之间的纽带。今年5月,布莱恩在参议院外交关系委员会举行了确认听证会,然而参议院的投票尚未安排。大使身份迟迟不能敲定,释放出拜登政府对于拉美政策犹疑的信号,也极大阻碍了其参与拉美事务的步伐。

结语

随着拉美众多国家和地区的混乱升级,特朗普政府的负面政治遗产与中俄在拉美地区影响力的攀升对拜登的拉美政策施加了一定压力。阿富汗战争的影响使得拜登政府军事层面的活动将更加谨慎,人事任命的拖沓也释放出犹疑不定的信号。拜登政府仍将以口头声援或短期援助为主要手段,短期内不会实现拉美政策的整体转向,美国“重返拉美”将遥遥无期。与此同时,美国对拉丁美洲的政策将受到多重国家危机的制约,这可能会消耗政府的时间、政治资本和支付能力。在美国的外交政策中,欧洲和亚洲将优先于拉丁美洲。下一次美洲峰会预计将于2021年下半年在美国举行,拉丁美洲与美国进行对话的机会之窗将再次打开,彼时拜登政府的拉美政策也将进一步明晰。长期来看,由于拉美地区“美国后院”的基础性地位,拜登政府将不得不被迫在这一地区投入更多资源。

本文审校:葛健豪