《新大西洋宪章》:华而不实的空洞“致敬”

来源:海国图智研究院时间:2021-07-22

1941年8月13日,为了协调反法西斯战略,美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔在停泊于北大西洋阿金夏湾的美国“奥古斯塔”号巡洋舰上举行会晤,并签署联合宣言《大西洋宪章》。《大西洋宪章》的签署和发布,推动了世界反法西斯联盟的建立,为战后国际秩序的建立奠定基础。从这个意义上看,《大西洋宪章》引领了世界政治、世界观念的进步,对国际关系有重要意义。

时隔80年后,2021年6月10日,美国总统拜登与英国首相约翰逊在英国康沃尔郡进行会晤,签署了《新大西洋宪章》。拜登和约翰逊都将这份文件称为是“80年前签署的具有里程碑意义协议的重新振兴”。

但新旧版本的《大西洋宪章》有着天壤之别。面临迥然相异的时代背景,美英决策者未能与时俱进。《新大西洋宪章》只是满足两国自身政治需求的产物,并不能推动国际社会进步,注定难以在历史上留下印迹。

2021年6月10日,美国总统拜登到英国访问并参加G7峰会。峰会前,拜登和英国首相鲍里斯·约翰逊举行会晤。

美英各有所需
相比较而言,美英在G7峰会前达成的《新大西洋宪章》,与80年前发布的《大西洋宪章》有云泥之别。如今,美国与英国都已失去当年在国际体系中所具有的绝对实力与道德合法性,这次空洞的“致敬”均为美英各自政治私利所驱动。

对美国而言,一方面,《新大西洋宪章》的签署和发布是拜登执政后摆脱“特朗普主义”对美国外交政策干扰的又一次政策宣示。拜登希望以此重振美国全球领导力,确认“民主价值观”,并推动“中产阶级外交”。新宪章强调了双方将捍卫“民主和开放社会”的原则、价值观和制度,致力于维持国际合作的机构、法律和规范,承诺继续为21世纪建设包容、公平、气候友好、可持续、基于规则的全球经济。这些主张都否定了特朗普任内“美国优先”下的保护主义、本土主义,同时与美国前总统、80年前《大西洋宪章》的签署者罗斯福的政策主张一脉相承。

另一方面,拜登政府深知拉住欧洲以及推动全球战略仍需英国的密切合作,并希望以此为抓手发挥对其他盟友及伙伴的引领作用。拜登执政后,迅速切换对中国及俄罗斯“大国竞争”的方式方法。拜登政府企图利用与一些国家长期建立的文化和政治联系,通过对民主、人权等西方价值观的“再确认”,打造所谓“民主对威权”的阵营式对抗,以赢得这场“竞争”,这一点在拜登6月访欧之行中可见一斑。尽管英国不再像1941年时那样是美国的决定性盟友,也不是“印太大国”,但仍是在国际事务上与美国立场最为接近的盟友之一。正如在价值观领域,英国方面提出的“民主十国”提议,为拜登政府发起召开“全球民主峰会”的倡议提供了灵感。因此,即使美英不具备联手为全球“民主国家”设定议程的能力,但仍可以通过合作,引领和鼓励其他国家在“大国竞争”中贡献力量。

对英国而言,《新大西洋宪章》的签署,是对英美“特殊关系”的确认,大大满足了英国的面子。尽管英美在二战中缔结、冷战中发展的“特殊关系”仍有牢固纽带——英美在情报、安全等领域的合作是其他盟友无法企及的,但这种“特殊关系”是极不对称的。单从英美“特殊关系”需要每一位美国新总统确认这一点来看,英国的不安全感可想而知。拜登执政前对约翰逊评价不高,但仍将上任后首访选定英国,并签署《新大西洋宪章》,这无疑是约翰逊政府的重大外交成果。此外,英国也希望借《新大西洋宪章》签署的东风,乘“美国归来”之势,充实“全球英国”的里子。《新大西洋宪章》确认了英美在价值观和国际秩序上作为紧密核心的存在,这与英国政府致力于打造“全球英国”的目标相一致。因此,英国政府将积极策应美国的战略改变,成为美国的“麻烦解决者”和“责任分担者”。

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远不能代表跨大西洋两岸的共同愿景
对于美英达成的《新大西洋宪章》,西方战略界普遍表示关注,认为新旧宪章的出炉背景颇为相似:1941年,美英达成《大西洋宪章》,是因为两国面临法西斯主义的挑战;而在当前,两国同样面临一场艰难的挑战——新冠疫情的“世界战役”。然而,对比两个宪章的时代背景与主角角色之变,《新大西洋宪章》除了确认美英特殊关系以及两国共同坚持的价值观原则外,并没有推动国际社会进步的实际内容。

从时代背景看,旧版宪章更像是一份强化反法西斯力量的行动宣言。宪章签署时美国尚未参战,其主要目标是让美国民众清楚参战是为了什么,以及提出重建二战后世界和平与秩序的政策依据。而新版宪章的主旨并非提出全球抗疫的具体原则和政策主张,仅仅是对美英共同价值观的再确认,主要目标仍然是夯实两国“特殊关系”和重振西方所坚持的准则,维护西方主导的自由主义国际秩序。然而,当前的国际格局较80年前已经发生天翻地覆的变化,随着全球化和多极化日益深入,大国力量对比及互动呈现新特征,气候变化、传染病、核扩散等跨国威胁呼吁更为务实的大国协调及国际合作,而不是建立以意识形态划线的“朋友圈”。

再从美英当前的角色定位看,两国企图发挥引领西方世界的野心也面临巨大掣肘。美国的综合实力已不像20世纪40年代一样处于全球主宰地位。近年来,美国的战略资源从欧洲、中东转向亚洲的趋势,导致传统欧洲盟友对美国的期待与依赖日益下降。因此,即使拜登在访欧之行中不断强调跨大西洋同盟的重要性,法德等欧洲大国领导人也继续表态,强调要与美国修复关系,但这并不意味着欧洲国家在所有问题上与美国步调一致,欧洲不会因为拜登执政而放弃谋求“战略自主”。同时,美国国内的政治极化、两党恶斗尤其是共和党的反民主倾向,让欧洲盟友心存疑虑:即使拜登执政下的美国重返西方轨道,会不会也只是一次“回光返照”?

英国面临的掣肘也再明显不过。英国在80年前能够代表世界反法西斯力量,如今脱欧后的英国仅能代表自己,连其欧洲盟友都拒绝被代表。“大国竞争”的时代背景已使欧洲国家更加确信,“欧洲才是前途所在”,抑制新冠疫情的蔓延也将使欧洲国家的权力日渐集聚到欧盟机构之下。脱欧后的英国与欧盟渐行渐远,已成为欧洲的“孤家寡人”。因此,《新大西洋宪章》签署的意义也被牢牢限定为英美的双边宣言,远不能代表跨大西洋两岸的共同愿景。

 

孙成昊为中国现代国际关系研究院美国研究所助理研究员,张蓓为中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员。本文刊登在《世界知识》2021年第14期。